历次修改情况
《旅游法》于“2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过”，2013年10月1日正式实施，“根据2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》第一次修正，根据2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉等十五部法律的决定》第二次修正。”
2023年是《旅游法》实施满10周年，在这10年间，《旅游法》对旅游业的发展起到了巨大的促进和保障作用，使得旅游产业的发展进入了一个快车道，《旅游法》所起到的巨大作用毋庸置疑，在此不作过多表述。本文试图从旅行社实践的角度，对《旅游法》存在的问题及其修改建议做一总结，期待能够给《旅游法》再次修改时提供参考和借鉴！
旅游主管部门依据《旅游法》对旅游业的管理也仅限于“一亩三分地”，能抓上手的可能就是“包价旅游业务”、“旅行社业务经营许可”、“导游职业资格准入”几个抓手；而“星级饭店评定”和“A级景区评定”还不足以对旅游行业进行有效的管理和监督，这是“狭义旅游业”的行业管理范畴，放到“文旅融合”的背景之下，不足以对整个“广义旅游业”进行有效地监管，在旅游产业化政策制定方面颇心力不从心之态，制定政策，发布文件，口号宣传尚可，实际发挥作用，一嗓子叫应涉及旅游的各个经营主体和监管部门，共同行动，统一协调，似乎有点困难！
【驴点评】“使法律条文符合实务，让法治阳光照亮现实”写在《旅游法》颁布10周年之际——关于《旅游法》涉旅行社条款的修改建议！
如果要问我我最期待修改的是哪几点？
我的答案：
1.关于旅行社的分工体系应通过法律的方式予以重新确定；
2.关于旅行社与导游之间的关系应通过法律的方式予以列名确定；
3.关于旅游者不文明旅游的惩戒条款应通过法律的方式予以权威确定；
4.关于旅游产品和服务的等级评价应通过法律的方式予以引导确定；
5.关于旅行社的经营范围：包价旅游的定义应更加准确、委托代订业务的合法性应予以重点确定；
6.关于旅游景区应该给予导游执业和学习活动提供免票支持，应允许导游在景区讲解活动，予以强制确定；
7.关于旅行社之间的委托关系与《民法典》委托合同相衔接、相适应、相配套的解析确定；
8.关于旅游景区的范围问题：文旅融合过程中尤其是文博景区对旅行社普遍存在排斥心理，应对景区种类范围通过法律条款列名堵漏式兜底确定；
9.关于“旅游产品和服务”的“不合理低价游”被异化成很多行业的“会员活动”和“资金盘工具”的防范；
10.关于国有旅游景区等头部旅游“资源垄断”和旅游电商平台型企业的“流量垄断”的防范！
#关于原则建议#
1.理论联系实践：旅游行业是一个关联性极强，涉及多个部门的行业，所以，旅游行业的宏观管理也会千头万绪，政出多头，条块分割，各自为政，尤其是不同部门之间会存在政策不一致的情况。这种情况之下，一定要用“理论”与“实践”相结合的思路去处理行业的管理问题。而目前，旅游理论研究严重脱离了行业发展的实践，反倒是一些旅游自媒体，异常活跃，从实践中来到实践中去，对旅游市场的变化非常灵敏。《旅游法》的修改需要更多的理论联系实践，更需要关注旅游实践的变化。
2.秩序基于规则：“没有规矩，不成方圆”，无论是法律的规则，还是社会的秩序，具体到旅游行业的规则，科学合理的规则，可以促使旅游市场形成健康、有序、良性的发展环境，规则有利于秩序的形成，好比“红灯停，绿灯行，黄灯亮了等一等，黄灯闪闪慢慢行。”研究旅游行业的潜规则，从中找到存在的基础，折射的逻辑问题。《旅游法》条款所确立的规则应当兼容、包含、吸收旅游行业自身的、内在的、合理的运行规律。
3.法律用词规范：准确，规范，简明，清晰，明确，完整，符合常识。特定的法律用语和专门的法律术语有着严格的规范，立法实践对很多词语已经有了明确的定义，当然可以直接引用过来，这些都不是问题。但每个行业都有其特殊性，无论理论研究，还是法律实践，还是应该重视旅游实务中的应用和社会公众的习惯认知，对一些特定的行业用语和特定的词义按照常识的、常用的、常规的含义来界定。
4.法规行规衔接：应该对《旅游法》的法律解释、司法解释、行政说明，旅游业的行业标准、旅游业的行政法规、部门规章和规范性文件进行全面梳理，先集中精力将《旅游法》修改好，然后再处理《旅行社条例》和《导游人员管理条例》，再调整《旅行社条例》实施细则、《导游管理办法》，最后全面地修改《旅行社服务规范》、《导游服务规范》等行业标准，再有就是“各省市旅游条例”，文旅部门和各个地区的规范性文件等。笔者检查“中国人大网”的《旅游法》解释时还发现有引用已经停止执行的一些部门规章或规范性文件的情况。
5.广泛全面调研：广泛听取并了解一线从业人员的建议，不要光听法律专家的，也不要光听旅游院校学者教授的，也不要偏听草根业界基层的。更不要光听头部垄断旅游企业的，不要光听某些高级导游特级导游的，也不要光听行业协会的。每一个群体的立场不同，利益不同，他们的观点都不会全面，不够客观，不能全面反应旅行社业的实际情况。
6.专家学者业界：经常感慨，我们的旅游从业人员，似乎生活在不同的平行时空中，大家用着不同的语境，使用着彼此不熟悉、不认可、不习惯的沟通词汇。旅游行业的头部企业和中小微企业，旅游产业链上的不同企业形态，旅游院校的学者教授，旅游主管部门的工作人员和研究机构研究人员，旅游自媒体的网红博主和评论人员，权威媒体的记者主编，旅游基层从业人员，一线工作人员，大家工作环境和沟通语境相差很大。
7.深入旅游社群：需要适应旅游市场宣传的特点和旅游业界交流习惯，将需要调研的《旅游法》修改点，进行细化，将其规格化，编成一个个易互动的小点，使其便于互动，选择合适的工具，通过自媒体渠道，做成小程序，便于分享，便于操作，便于反馈，便于汇总，便于数据处理。
8.沟通交流工具：要充分利用好自媒体平台和IM社交工具，通过网络，获取有价值的资讯，尤其是网络自媒体的评论，旅游自媒体的动态，基层一线的草根型旅游从业人员的反馈。从时间上、空间上、人际圈这三个纬度来看，人与人之间的社交距离很近了，空间距离和时间距离感几乎已经消失，通过常用的沟通交流工具就能及时沟通内外，联系前后左右，呼叫东西南北各个方面了，关键是要自己愿意去交流沟通。
9.促进产业发展：抓牢“文旅融合”的方向，关注旅游市场的变化，实现“以文塑旅，以旅彰文”的高质量发展。“文旅融合”要怎么样“融”？要如何“融”？应重视旅游的经济属性、市场属性、渠道属性、物质属性；要挖掘文化的社会属性、资源属性、流量属性、精神属性，二者的融合是取长补短、锦上添花，而不是互相排斥、条块分割。尤其是文博单位要主动配合将自己的优势融入到旅游市场流量需要的国风热、传统热、文史热、民族风、地域风情之中。用文化打造旅游资源的产品内容底色，用旅游彰扬文化资源的产品传播形式，要用《旅游法》来给文旅融合的高质量发展、制定产业政策保架护航。
10.数字畅想未来：数字化、元宇宙、AI这些高频出现的词汇，已经成为日常网络资讯，不仅影响着普通人的思维方式和工作生活方式，也必将会影响旅游行业的发展，在旅游业的“产品和服务”数字化，“渠道和流量”数字化，“经营和管理”数字化，“旅游宏观监管和行业服务”的数字化，未来元宇宙之下“数字化的AI驱动的线下实体物质企业和线上虚拟的数字化企业”形态，通过“数据资源+算力驱动”产生的对旅游行业的发展将会产生质的飞跃，而当下的智慧化旅游还不足以说明未来的数字旅游业的宏伟蓝图，迫切需要提前布局数字化基础设施，谁掌握数字企业，谁就有可能拥有数字未来。
笔者的“关于原则建议”，可能您听起来会觉得笔者在唱高调，说套话，讲虚话，回头看一下笔者也觉得虚。但确实是在提笔按键写这篇文章时是一气呵成写出来的，至少可以说明一点，笔者的真实感受，是从实践出发的一些真切感悟吧。
#关于具体建议#
第三十一条：旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。
修改建议：①可以删除该条款；②如果不删除，可调整为：旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金或通过银行办理旅游服务质量保证金保函，用于旅行社之间、旅行社与旅者之间旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。
解释说明：中国的旅行社经过40多年的发展，已经建立了一整套的保障旅游者权益的法律、法规和规范等保障制度。“旅行社质量保证金”在没有建立“旅行社责任保险”制度之前，曾经对旅游者人身财产权益的保障起到了重要的作用。随着，社会经济的发展，生活水平的提高，旅游者个人的人身保障和财务保障金额也在提高，现有的“旅行社责任保险”制度已经起到了很好的保障作用。“旅行社质量保证金”在现实当中能起的作用越来越小，使用机会也越来越少，国内游和入境游业务缴纳20万质量保证金，每增加一个分社缴增存5万，出入境和国内游业务增加120万，共140万，每增加一个国内入境分社增加5万，每增加一个有出境游资质分社增加30万。反倒是旅行社之间，为解决旅游者权益和其他费用，会产生较多的纠纷，牵扯了很多精力。组团社或报名社或代理社在旅游质量问题发生后，往往守在第一道投诉纠纷解决的当口，为旅游纠纷解决挡掉了大部分问题，但是，后续的接待单位之间的处理却是一个比较麻烦的事，诉讼和仲裁都会牵扯很多精力。文旅主管部门可以借助旅游质量保证金制度的修改，切实起到为旅游业发展保架护航的作用，当好旅行社的娘家人，做一个和事佬，协助处理旅行社之间的纠纷。关于旅游质量保证金制度的调整还可以参考“#关于个人见解#2、旅行社质量保证金制度和旅行社责任险制度。”
第三十四条：旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。
修改建议：增加“旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务，合格的供应商的标准包括取得法律规定的经营资质，或者是依据有关国家标准、行业标准、地方标准等质量标准认定合格的供应商。”
解释说明：“合格的供应商”在旅游实务当中，也是一个比较容易产生争议的“旅游投诉点”和“行政处罚点”。归根结底，原因就在于“合格供应商”的标准约定不明，“公说公有理，婆说婆有理”，大家各执一词，没有统一的规范和标准，没有权威的说明。关于“合格供应商”的审查，建议在《旅游法》中作出明确的界定或者旅游主管部门出台具体办法，是形式审查？还是实质审查？要做出符合旅游业务运行实践规律的、能够实施的、并能够监督的具体要求，很多时候并不是说旅游经营者故意要违法违规，故意不按标准来，而是确实对具体要求不清楚、不了解、不熟悉，没有权威的说明。《旅游法》的普法工作并没有如我们想像的那样深入旅游从业人员人心，每个人都非常准确地理解法律条款的含义。《旅游法》制定时肯定是希望旅游者和旅游从业人员，一目发然、一看就懂、一懂能做。不能让“不合格供应商”成为一个“暗规则”，各地标准不一，各级部门理解不一，各个旅游从业人员理解也不一。
第三十五条：旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。
修改建议：增加“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物、另行付费旅游项目获取回扣或强制索要小费等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得单方指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致、旅游者要求或旅游者自愿主动给付小费，且不影响其他旅游者行程安排的除外。发生违反前三款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款、退还另行付费旅游项目或小费的费用。”
解释说明：“通过安排购物、另行付费旅游项目获取回扣或强制索要小费等不正当利益”是旅行社及导游操作“不合理低价游”或“零负团费”的三个主要环节，原《旅游法》没有列举全面，不够严谨！同时，旅行社及导游通过提高“旅游产品和服务”的品质、增加“旅游产品和服务”的内涵、提升“旅游产品和服务”的价值，从而，获得更高附加值的收益，正在也必将成为“旅行社及导游”的转型方向之一。“产品内容产生价值”、“讲解能力产生价值”、“服务产生价值”将会成为旅行社的重要收益来源和导游的关键收入来源之一，“极致的讲解服务，极致的管家服务，极致的旅游增值服务‘旅游+X’和‘X+旅游’或‘文旅+X’和‘X+文旅’”，“X”所指代的内容丰富多彩而包罗万相，但别忘记“极致的体验、富有文化内涵、极高的情绪价值”本身也是“重要的元素”。现在网络平台和旅游接待中也经常会出现“好评奖”的操作方法，具体讲就是游客“给好评”或“意见表填的好”就给导游加导服加奖金，实际上从另一个侧面也在说明一件事，虽然我们国家法律法规严禁导游索要小费，但是，并未禁止游客自愿主动给小费，并且在境外很多目的地国家和地区也有收付小费习惯，中国游客也势必要适应各个国家和地区的风俗习惯，因此，在《旅游法》修改时，既要防止强制索取小费行为，又要为将来可能的小费制改革留有余地。“具体购物场所”和“单方指定具体购物场所”，多2个字和少2个字，对于很多旅行社从业人员和导游来说可不一样，可以毫不客气地说，很多老旅游从业人员、老导游，甚至包括文旅主管部门工作人员，真的不清楚这个“指定购物场所”意思，法律用词应该严谨规范，但不是说让大部分人看不懂吧？《旅游法》刚出台时，第35条争执很大，从开始时旅行社将行程中所有购物点删除，到签订补充合同，相信旅游从业人员对此印象深刻，多2个字不会占用很大篇幅，但条款意思就很清楚明白了。
第三十六条：旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游，应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。
修改建议：旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游，应当根据出入境目的地、客源地国家和地区和我国的出入境规定，只开放团队旅游的目的地和客源地出入境旅游按照规定安排领队或者导游全程陪同，同时可以办理个人自由行签证往返的可根据旅游合同约定决定是否安排领队或者导游程陪同。
解释说明：原《旅游法》三十六条的规定，已经严重不符合旅游市场的变化。在2013年《旅游法》出台时，我国的出境旅游正处于高速发展阶段，很多目的地国家和地区对中国旅游者只开放团体旅游签证，并没开放个人自由行签证，只能团进团出，不能个人自由进出国门，并且中国游客出境游的经验并不是丰常的丰富，确实需要安排领队人员随团陪同出游，协调处理旅游过程中的各种情况，加上境外目的地法律不同、民俗不同、宗教不同、民族不同、地理气候有差异、交通道路不熟悉、语言沟通有障碍、应急处理没有经验，所以，需要领队人员陪同前往。但随着中国游客走遍全世界，出境旅游的经验越来越丰富，旅游市场从团体旅游向自由行发展，这是旅游市场正在发生着的变化，有时不需要派领队，是旅游者自己的要求，并不是旅行社主观不想派领队。当然，旅游者不需要全陪的原因很多了。很多目的地国家，为了吸引中国游客，对中国旅游者开放个人自由行政策，甚至免签政策，让中国游客走出国门越来越方便，出国旅游的机会越来越多，旅行社经验也越来越丰富。如果，旅游者自身都可以不需要借助旅行社去境外旅游，再强制开放自由行的目的地旅行社团队一定要派领队，从逻辑上也是说不通的。另外，如果没有开放中国游客的自由行的目的地，只能团体前往，委派领队是必须的，这个没有什么好商量的。同理，外宾来到中国旅游也是一样。随着，旅游市场的成熟，小团化，自由行化，散客化，这个是市场必然，入境游团队是否一定要派全陪导游，应根据客源国与中国的签证要求、应该遵循意思自治的原则，由双方的合同进行约定就好。
第三十八条：旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。
第六十条：安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。
修改建议：建议删除第三十八条中“应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。”变更为“旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当签订劳务合同，并全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。”删除第六十条“安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。”变更为“安排临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当签订劳务合同，约定导游服务费用。”
解释说明：《旅游法》第三十八条“应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用”，第六十条“安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。”这部分内容为什么要放在《旅游法》中？是否出于保障导游收入、保障导游权益的考量？笔者不得而知。如果，出于保障导游合法权益的考虑，设置该条款，本无可厚非。但是，在旅行社的实务操作中，此项条款，形同虚设，对旅行社而言该条款并未曾发生过实质性保障作用，对于旅游主管部门来说无非是多了一个检查旅游合同规范签订的“孔乙己”式“回”字有几种写法的处罚条款，仅此而已。有好心者认为，可以通过该条款限制旅行社和导游自愿参与赌团接待不合理低价游，可以限制旅行社迫使导游不公平、不合理、不正常地接待“不合理低价游”？如果，有这种想法，笔者认为就是大错特错，想法过于简单、直接、幼稚了。从导游与旅行社有关系角度来看，一是存在劳动合同关系的员工导游，二是存在劳务合同关系的临时导游，三是存在私自承揽旅行社业务或直客业务的定作导游。劳动合同关系的员工导游，不需要通过旅游合同来约定导游服务费，本身导游服务费就是包价旅游产品的组成部分，旅行社报价时可能会明细报价单列，也可能会综合报价统包，报与不报完全是旅行社与旅游者之间的报价方式问题，而绝不是保障导游权益问题。并且，我们要清楚，员工导游带团的性质，其一旅行社可能会记入差旅费补助，其二可能会记入带团补贴的奖金性质，属于工资薪金的一部分，在此单独列导游服务费给人一种很可笑的感觉。劳务合同关系的临时导游人员所获取的是劳务费用，这部分费用是包价旅游成本的一部分，并不需要向游客单独收取，游客不可能也不理解更加不会单独支付给导游人员，如果想借旅游合同将导游的服务费公开透明列支，保证导游能拿到旅游合同约定的由游客支付的直接的导游服务费也不现实，而事实上这个导游服务费不是由游客直接付，是通过旅行社支付给导的，从财务处理上直接支付不方便不利于合规，从旅游团款的结算上也不便于处理。如果用约定导游服务费的方式来解决导游带“坑团”或“零负团费”或“KB团”，这本身也存在治标不治本的问题，“零负团费”的问题是一个非常复杂的人性博弈的事，有多少导游是被迫带的？有多少导游是自愿的？这个账要算清楚。另外，导游与民工不完全相同，不管员工导游，还是临时导游，多半会领团款在身，或者采用签单，自己垫款的情况偶有存在，但不是主流，旅行社如果不给导游服务费，市场上很难立足，而且代价风险极大。如果是私自承揽业务的导游行为，本身就不合法，属于违规行为，私自承揽业务者本身就是一独立的经营主体，发生的欠款行为，是一个普通的民事合同纠纷和违规的旅游业务的问题。《旅游法》要求旅行社签订旅游合同单独列名导游服务费用，一是旅游者不买账，二是导游也没有得到应有的保障，三是旅行社应差了事，就是一小段盲肠条款而已，根本不起作用！相当于旅游合同的甲（旅游者）乙（旅行社）双方，在丙方（导游）不知情情况下商量着丙方的事，甲方（旅游者）也不关心丙方（导游）的事。如果这段描述变成“自愿给付小费或奖励或红包”，那意义就完全不同了（事实上这不是小费，还是借鉴国际经验的小费被写成了导游服务费？）“旅行社与旅游者的旅游合同”中掺杂“旅行社与导游的劳务合同或劳动合同”是不妥当的。如果《旅游法》的目的是要保障社会兼职导游的合法权益，是可以通过全国旅游监管平台（12301系统）在生成旅游合同后，跟随一个“旅行社与导游的劳动合同”，只要填写导游手机号，自动带出导游信息，一键签署，约定劳务费用，既切实解决旅行社与导游劳务合同签订不规范或不签的问题和劳务报酬约定不明的问题。而且解决了实际问题，切实保障了社会兼职导游的合法权益问题。在技术上也没有太大难度。旅游合同关系，劳务合同关系分开来，这是两个完全不同的法律关系。笔者个人支持这种操作方式。
第四十条：导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。
修改建议：增加“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务，不得私自承揽旅行社业务。”
解释说明：笔者在“#关于个人见解#”中的“1、旅行社规范经营的2大制度基础”，其中笔者认为“‘旅行社业务经营许可证制度’和‘导游人员职业资格准入制度’是旅行社业务特许经营、市场准入的、不可或缺的、区别于‘非旅企业’的‘产品和服务’的2大基石！”我们都知道耶林的《法的目的》“法律是最低的道德标准”，之所以建议增加“不得私自承揽旅行社业务”，是因为笔者旅行社从业近26年，在这26年中经历了太多的“导游和领队”同“旅行社和业务员”之间的客户归属之争、“旅行社”与“旅行社销售员、客服人员和OP”之间的客户归属之争，“私单”和“飞单”、“私团”和“黑社”、“野导”与“偷团”这些情况，对于某些人来说是“闻所未闻”、“见所未见”，而对于旅行社业内来说可能是“司空见惯”、“习以为常”。有一句话“做旅游，就是交朋友”，“人际关系、人脉关系、人情关系”在旅行社日常业务中始终占据重要一席，不能轻视，不容忽视。因为，人终归是感性的，导游领队在与旅游者长期的接触过程中，很容易形成个人之间的人际交往和感情，“认人不认社”这种现象会非常正常。厚道一点、讲究职业操守的导游领队会跟客户讲，你要联系某业务员，公司有规定，我们签有保密协议，不能私下接您的单子，您可以跟社里指名我带团等等；不厚道一点的，直接接了做私团，另找一家旅行社去接这个团算好的，心太贪的，直接私下做了团，因为，旅行社行业确实没有什么门槛，导游领队一直带团，接待单位不可能不熟悉，想操作一个私团是非常容易的。所以，增加“不得私自承揽旅行社业务”也可能不能解决实质问题，就像“不得私自承揽导游和领队业务”，但是，法律的严肃性是要明确的。实际上“不得私自承揽导游和领队业务”对旅行社的伤害远不及“不得私自承揽旅行社业务”。
第四十三条：利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。
修改建议：增加“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等利用公共资源建设的景区（或“等景区”），除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。”
解释说明：此处“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外”利用公共资源建设的景区是否受《旅游法》规制存在着巨大的争议！《旅游法》第一百一十条“（二）景区，是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。”尽管“中国人大网”《旅游法》释义对景区的概念和定义、景区所包含的旅游资源类型、范围都做了具体的描述，应该说定义还是比较清晰的，但是由于种种原因，一些旅行社从业人员、导游人员、景区从业人员、旅游主管部门、景区主管部门、旅游院校学者教授和旅游专业学生、文物主管部门和文博从业人员、旅游自媒体和官媒、社会公众和旅游者对此众说纷纭，各有各的理解，充斥着个体利益、部门利益、行业利益、学术争议等各种问题。属于《旅游法》意义上的景区，就意味着要遵守《旅游法》对景区的要求，要承担景区应有的安全职责，景区主管部门要承担自己必要的安全监管职责，旅游主管部门也要承担自己的法定职责，文化主管部门也要承担自己份内的职责。除了《安全生产法》的规定“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，每个人，每个部门，每个行业，都不会太愿意给自己找一部法律当婆婆一样管着自己，这也是人性使然！
第四十五条：景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。
修改建议：增加“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取个人信息最少采集、最少干扰、非必要勿采集原则基础上的门票实名或非实名预约、动态调控、预约时间提前、便利体验等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。”
解释说明：原“国家旅游局”制定的《景区最大承载量核定导则》中在于“景区最大承载量”指标有“空间承载量”、“设施承载量”、“生态承载量”、“心理承载量”、“社会承载量”、“日承载量”和“瞬时承载量”等指标，安全是旅游行业的生命线，通过“景区最大承载量”的制定和实施，保障旅游者的游览安全是必要的，必须的，必然的！景区在落实这项规定的时候，呈现出了三种完全不同的心态。一种是某些国有景区机械、消极、教条的执行法律规定，怕承担安全生产责任，宁可少接待，而不管旅游市场的需求，完全采取实名制网络预约，不管旅游者“便利性”和“可进入性”，退改签余额也不回填预订系统，不开当天预订和线下预订，以确保自己无过错，不担责，而不作为；另一种是一些民营或承包制景区，无视法律规定，不管景区最大承载量，反正是“韩信将兵，多多亦善”，只管人多来，能多赚钱，而不管旅游安全；还有一种是根本不知道这档事，也谈不上系统预约或线下预约。现在景区普遍采用系统预约，官方公众号和官方PC网站或官方APP预约或微信小程序预约或支付宝预约，还有借助OTA系统如美团、同程、携程、飞猪、去哪儿等。名义上的智慧景区实则上都是第三方的成熟或不成熟的系统，一旦发生系统故障，则一筹莫展。在《个人信息保护法》【《个人信息保护法》保护个人信息和商业秘密，个人信息的处理包括个人信息的“收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等”，确立以“告知—同意”为核心的个人信息处理一系列规则，处理个人信息应当遵循“必要原则”“采取对个人权益影响最小的方式”，“应当限于实现处理目的的最小范围”，“采取必要措施保障所处理的个人信息的安全。”“除法律、行政法规另有规定外，个人信息的保存期限应当为实现处理目的所必要的最短时间。”“个人信息处理者不得以个人不同意处理其个人信息或者撤回同意为由，拒绝提供产品或者服务；处理个人信息属于提供产品或者服务所必需的除外。”】当前，旅游者个人隐私信息的安全不容乐观，存在着很大的安全漏洞，国内出现过多起旅游年卡、门禁和票务系统个人隐私案件，景区在旅游者个人信息保护方面必须依法健全管理制度，采取技术手段，依照法律规定采取措施，旅游景区已经成为个人隐私信息泄露的重要渠道，成为个别人牟利方式，在个人“姓名、手机号、指纹、邮件、肖像、身份证、交易习惯、定位轨迹”等隐私信息被贩卖，被利用的并不是没有。很多所谓的智慧化景区和景区外租的系统在个人信息保护方面在裸奔着，缺乏保护意识、手段和措施。应当将最少打扰、最少采集、最少使用作为个人信息获取的最高原则！另外，应该建议有关“数据主管部门”加快“数字化基础设施”建设，通过“公共接口”方式，将“数据比对”放在“数据管理部门”处，使用数据的单位依法将比对信息传到“数据主管部门”处核对，核对结果返回应用商使用“即用、即删、即销毁”涉及个人隐私的数据。
第六十条：旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包价旅游合同的，应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。旅行社依照本法规定将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社履行的，应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息。安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。
修改建议：增加“组团社将包价旅游合同中的接待业务委托给中间商旅行社、中间商旅行社转委托给其他旅行社履行的，应当在包价旅游合同中载明中间商接待社（或地接社的全部接待社，建议不要全部接待社，在实际业务中根本做不到）的基本信息。”
解释说明：中间商旅行社是组团社/地接社+多重委托社/代理社混合并存的现实存在，无论是批发商/批发经营商/分销商/代理商/零售网点，通过《旅游法》确定中间商旅行社的存在及合法性，中间商系“旅游产品和服务”在市场流通领域不容忽视、不可回避的客观现实，通过法律肯定“旅游产品和服务”的流通规律，经营者合理告知接待信息，回应旅游者主观认知中自己“被转手、被倒卖”和“组团社二道贩子”的负面观感，有利于旅游市场健康发展！旅行社自身的电商（B2C模式）及旅行社口中的批发商（B2B平台）或分销商（B商分销）或代理商（B端代理）或旅游顾问（C端代理）或OTA平台（线上“零售+代理+分销+自营”+线下“加盟式OR直营式”连锁型“分社/网点”）已经在业界普遍存在了近30年时间。多次“转委托”和多层“分销/代理”夹杂“标准旅游产品和服务”的“委托代理”*“组团地接”+“定制旅游产品和服务”的“委托接待X转委托接待”*“组团地接”的异常复杂的旅行社运行模式。因此，建议引进“中间商旅行社”概念或者“接待社”概念。
第六十五条：旅游行程结束前，旅游者解除合同的，组团社应当在扣除必要的费用后，将余款退还旅游者。
修改建议：增加“旅游行程结束前，旅游者解除合同的，组团社应当在扣除必要的费用和违约金后后，将余款退还旅游者。”
解释说明：《旅游法》应当规定旅游者违约责任的承担问题，旅行社在“包价旅游合同”中承担的是合同的无过错责任，旅行社所收取的旅游款中，绝大部分（多数在2/3或80%以上）是以付给上下游旅游经营者的，所获得的利润较低，这主要是与旅行社业务的性质有关，本质上旅行社就是一个服务中介，串联产品，多数情况下并不拥有自己设备、设施、场地等有形的服务工具，多数是替人收钱、替人打工、替人组合产品和服务的工作。但是，旅行社及导游在“旅游产品和服务”的作用又是极其重要的，可以将旅游资源要素进行有效地组合、策划、包装、优化、串联成线－成“产品成服务”，对旅游产业链各个环节都承提着极其重要的功能，有着巨大的带动作用。同时，旅行社的经营极大地提高了社会商业务服业的运行效率，带动了相关联的各个供应链企业的就业，拉动了服务消费。虽然，旅行社所创造的税收和外汇不是很多，但是相关联的产业链的整体的创收是很明显的。并且，旅行社及导游的工作于旅游行业的宏观管理也有着深远的意义，对整个国家在商业服务业的安全生产管理，保障旅游者的人身财产安全，对旅游者行前的安全提示、行中的安全保障和遇到危险人伤事故、财产损失、急症疾病时的及时救助都会起到一个万能风险预防和责任承担者的角色，极大地减少了公共安全的预防和急救成本，提高了社会运行效率，这些作用平时是看不到的。举一个简单的例子：九寨沟发生地震时，所有的团队导游都冲在第一线，安抚游客，相比于自由行散客，旅行社团队旅游的安全系数更高，给社会公共急救源提供了有益的协助，这难道不能说明问题吗？
旅行社的服务实际上是从旅游者出行前就已经开始，提供资源整合采购，承担资源购买的费用，为旅游者提供咨询和策划服务，在旅游行程开始前已经产生了直接的和间接的成本，包括旅游资源的采购成本，旅行社的人力资源成本，宣传促销营销费用，办工房租等等成本，所以，当旅游者行前违约、行中违约时都会给旅行社造成直接或间接损失，通过《旅游法》约定旅游者违约金，也符合《民法典》的原则，再说，意思自治，公平交易，诚实守信是每一个社会成员都要遵循的基本准则。
第六十七条：（二）合同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。
修改建议：增加“合同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，或者组团社可以扣除虽未向地接社或者履行辅助人支付、但双方合同约定并且有证据证明组团社必须承担的损失赔偿金后，将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。”
解释说明：《旅游法》原条款的规定，“组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者”似乎在说明一个问题，组团社与地接社和履行辅助人即使签有合同，约定损失赔偿金或违约金，但是由于双方约定的付款方式原因，如果在旅游者取消合同前没有“付给供应商的款且不可退还的”，组团社便可以不用再支付给接团社或履行辅助人；如果是旅游者取消合同前全部支付了，就按组团社和接团社或履行辅助人的约定来（约定可能包括能退回来部分）。关于这一点，笔者个人观点不太赞同这种说法。作为旅游从业人员，笔者经营会遇到支付金定或出票款或订房定金财务来不及支付时，经常绘跟供应商担保，“只要我孙某人说过的话，就是吐口唾沫，砸个坑！没有付钱的，有损失也是我来承担！我说过的话签合同跟没有签合同，预付还是没有预付，效果一个样！我一定会兑现我的承诺！”这是笔者自己的做人原则，做事原则，也是朴素的中国人的诚实守信、先小人后君子、愿赌服输思想的写照。笔者认为，法律是最低的道德要求，《旅游法》不应该鼓励旅行社按照条款规定，不承认分期后付的实际上没有付出去的旅游款（包含退团损失部分），没有付出去，不一定是不付，也不一定是必须付，应该尊重事实，尊重合同约定，契约就是法律，诚信是金。虽然，我们说在现实当中，肯定会有人打擦边球，也可能会有人关系好真的不付给供应商了，但这是完全两码事。我们不能因为这个原因就支持鼓励组团社可以不守信用。笔者一直坚持，对旅游者，对员工，对朋友，“宁可人负我，不可我负人”，我没有讲清楚的就是我的责任，我来吃亏承担，我们不学曹操！那么放到这件事上也是同样的道理，《民法典》的“自愿原则”、“公平原则”、“诚实信用原则”、“守法和公序良俗原则”应同样得到体现；《公司法》的“遵守社会公德、商业道德，诚实守信”精神也就得到体现。好的制度可以使坏人不敢做坏事，坏的制度会使好人犯错误，这是一个常识的问题！在“旅游合同”中应该尊重旅行社与旅游者之间达成的“意思自治”条款。
第七十二条：旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的，依法承担赔偿责任。
修改建议：增加“旅游者在旅游活动中发生合同约定标准争议、突发事件，或者在解决纠纷时，应当本着平等协商的原则，采取适当措施防止损失的扩大，不得采取拒绝登机（车、船）等行为拖延行程或者脱团。如因上述原因损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的，依法承担赔偿责任。造成公共财产损失，危害公共安全，造成社会不良影向，可依情节轻重，依法追究法律责任。”
解释说明：增加的内容为中国人大网《旅游法》释义第七十二条内容。为什么要加这部分内容？这些情况是旅游业务过程中，正规、合法、有资质、本分、诚实、信用、经营的旅行社最为害怕和担心的部分，应该说诚心通过欺骗方式经营的旅行社并不多。对于大部分旅行社来说处于中间位置，代理角色，中介身份，多数旅游资源并不为旅行社所拥有，旅行社和导游是旅游产品和服务的组织者，其犯“不可原谅错误”的概率并不大，多半是操作失误，沟通问题，市场淡旺季，供求关系，其他旅游经营者的原因导致的争执是主要原因。没有旅行社想让团队走的不顺利，想诚心违约赚昧良心钱，多数是其他环节的问题，因为旅游产业的供业链条实在太长，由于《旅游法》的特殊规定，首先要有组团社承担责任，再去追偿。“旅游产品和服务”组成元素“食住行游购娱”的设施有一个共性，就是一个时间性产品、时效性产品、不可储藏和贮存，“过了这个村，就没了这个店”，一旦发生问题时，旅行社应按照合同约定、法律法规规定及时处理，但确实会存在“你若不住，就找不到房”的情况！旅行社的利润本来就比较微薄，不足以承担任意扩大损失的后果，绝大部分团款是要付给供应商的。旅游者一旦扩大损失，就会造成连锁反应，任意扩大损失对旅行社来说有时是毁灭性的，是灭顶之灾，有时足可以“一团砸跨一家小旅行社”，试想一下“如此破坏性的后果，那背后也是几个或数十个，几十个家庭的生计问题”。笔者认为，旅行社应当积极沟通解决问题，旅游者也应当共同配合减少损失、避免损失扩大化！（详见：中国人大网《旅游法》第六十二条解释）
之所以，建议增加“造成公共财产损失，危害公共安全，造成社会不良影向，可依情节轻重，依法追究法律责任。”是因为旅游者的不文明旅游，旅游过程中的违法违规活动，过度维权或恶意维权或碰瓷式维权或敲诈勒索等违法犯罪行为，严重地扰乱了旅游企业的正常经营活动，干扰了旅游市场的健康运行，破坏了旅游资源和社会风气，往往会造成恶劣社会影响，也给一些社会公众造成误导，具本如：“张掖七彩丹霞景区游客乱踩，张家界导游被游客打伤，结伴碰瓷式敲诈勒索维权，调戏女导游和其他服务人员，旅游纠纷的罢游”导致全团游客行程受阻甚至有滞留境外的案例，“包价旅游合同”的特殊性，旅行社所承担的无过错责任，个别旅游者熟知这些知识后，会产生“虚假投诉”和“虚假诉讼”，造成公共财产损失，危害公共安全，造成社会不良影向，可依情节轻重，依法追究法律责任。旅游者的违法违规或不文明行为，《旅游法》应该完善对旅游者的约束条款，创建一个良好的旅游消费环境，用法律手段促使旅游者素质的提高。
第八章旅游纠纷处理：
修改建议：增加一条“县级以上人民政府应当指定或者建立统一的旅游经营者之间的旅游纠纷联合解决机制，建立‘旅游纠纷联合解决机构’，可与‘旅游投诉受理机构’合并办公，统一协调处理旅游者、旅行社、导游及领队、景区、旅游经营者、履行辅助人等之间的旅游纠纷。旅游经营者之间可以通过旅游行业协会、旅游主管部门联合纠纷解决机制负责机构，进行联合调解、统一协调处理，调成不成的可依法通过其他方式进行处理。”
解释说明：目前大量存在于旅游者和旅行社之间的旅游纠纷，并没有呈现于旅游主管部门面前。组团社或报名社消化了大量的旅游纠纷，旅行社之间的纠纷也多半伴随着组团社或报名社与旅游者的沟通协调消化处理掉。这是大多数诚信经营，依法依规经营的旅行社的常规处理办法。但是，旅游纠纷的解决，关联度大，一环套一环，一事带一事，旅游纠纷的责任承担是一个非常复杂的问题，多数是旅游供应链条上的各个旅游经营者、旅行社、导游及领队、景区、履行辅助人等之间的问题，有时甚至会牵扯上旅游者的自己的问题，处理纠纷复杂而耗时，效率极低，除非走到仲裁和诉讼地步，不然很难有一个合理公道的处理方式。这样不利于旅游行业的营商环境营造，也不利于旅游市场的健康发展，旅游主管部门理应担负起为旅游企业保驾护航，为旅游市场营造一个健康和谐的法治环境，提高生产效率，提高经营水平，让所有的旅游从业人员都能集中精力发展生产，提高服务水平。也便于旅游主管部门及时发现问题，从源头，从根子上去进行行业性宏观管理，及时发布警示，以防代治，以治促防，防治结合，共同培育一个良好的旅游市场环境。
第九章：法律责任
修改建议：建议增加第“十三条、十四条、十五条、十六条”针对旅游者的罚则。
解释说明：作为旅游消费者的合法权益理应得到有效的保障，在这一点上是没有任何异议的。但是，在旅游实践中，旅行社与旅游者之间的矛盾纠纷还是非常普遍的。旅游者由于个人的综合素养问题，旅行经验问题，文化层次问题，工作背景原因，生活阅历差异，对“旅游产品和服务”的感知存在着较大的差异，导致在面对各种各样纷繁复杂的旅游事件时，会有各种各样的反应。无论是旅游主管部门，还是旅行社、旅游经营者和履行辅助人，都会面对各种过度维权的行为，都可能会碰到各种违法违规的旅游者，至于不文明旅游的旅游者也是比比皆是。完全指导旅行社及导游能够解决旅游过程中的不文明旅游行为是不太可能的，需要更有力的抓手、更有效的渠道、更权威的机构、更明确的规则赋予旅游主管部门相应权力，更好的协调处理旅游者的违法违规和不文明旅游行为，提高旅游行业管理的效率。
第一百一十一条：本法下列用语的含义：（三）包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。
修改建议：增加“本法下列用语的含义：（三）包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、景点、文化、娱乐、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务(笔者认为“目的地”对普通市民开放的购物场所应该可以安排在旅游行程中)，旅游者以总价支付旅游费用的合同。”增加“（七）中间商旅行社，界于组团社和地接社之间的旅游批发经营商（旅游批发商和旅游经营商）、旅行服务商，旅游零售商，旅游渠道商，旅游资源商。”
解释说明：为什么要增加“景点、文化、娱乐(笔者认为“目的地”对普通市民开放的购物场所应该可以安排在旅游行程中)”三个项目呢？笔者认为，随着“文旅融合”，以文塑旅，以旅彰文，旅游业高质量的发展，旅游的内涵发生了明显的变化，首先是“文+旅”的业态变化，那么，“文化”方面的内涵不能简单地用游览来代替如此重要的产业政策调整了，“景点”更是旅游产品和服务最重要的组成内容，“娱乐”天然的就应包含在旅游的要素之中，更是旅游六要素“食住行游购娱”的应有之义！同时，还会涉及到“旅游成本”方面能当着增值税抵扣成本的“文化发票”、“娱乐发票”将来能否作为成本使用问题。而“游览”我认为不仅指向景点，更应是旅行社的串联组合产品和服务的效应的体现。
中国人大网《旅游法》释义“：第三，关于“包价旅游合同”的含义。“包价旅游合同”是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。包价旅游合同属于合同的一种，其签订、履行、变更、终止、违约责任等事项，除了本法另有规定外，应当适用合同法的规定。”笔者认为，这条解释并没有有效地解决旅行社在实际业务中碰到的问题。目前在旅游业界，对包价旅游存在着很大的争议，有人认为根据旅游者需要进行单独定制的旅游产品和服务不属于包价旅游；有人认为只有标准化的跟团旅游产品和服务才是包价旅游；也有人认为只要独立成团、独立派导游或安排车辆的团队，无论是陌生人拼团，还是单位团体，还是小包团，定制团，私家团都是包价旅游；还有文旅主管部门对“机+酒”性质界定为包价游、也有法官裁判的案例对出境“机+酒”自由行认定为跟团包价游（但这些在旅行社业务几乎很少有人认为是包价游），所以，在行政执法、法院裁判、旅游实务实践、旅游学术理论界、旅游法律界持有截然不同的观点。包价旅游的2项以上服务一般不存在太大的争议，存在较大争议的是“预先安排行程”和“总价支付费用”这两个方面。旅行社及导游的“预先安排行程”多半认为是“预先安排线路”，而“机+酒”等自由行业务明显不可能安排行程，也有人说“预先安排行程”就是预先安排资源和线路，是产品和服务的资源要素节点，不单指旅游行程节点，是预先采购按好资源后卖给旅游者，旅游者自己无法挑选的属于“预先安排行程”。关于“总价支付旅游费用”也存在着极大的旅游争议，如果有旅行社实践经验的都会了解旅行社的报价方式和支付方式是灵活多变的，不会是一成不变的，这个总价是什么总价？这个支付是什么支付？旅行社报价方式通常有散拼跟团的单人综合报价乘以人数方式；也有根据旅游者的服务标准和项目要求一项一项拆开来分列明细报价，加服务费加在各个项目中或另收一笔服务费方式，然后根据人数和差价算成总价报价主式；也有全部按各项成本价列支后，最后算成一个总价，另收10%或约定比例的服务费的报价方式，那么这些报价当中究竟哪一个是按“总价支付旅游费用”的方式呢？付费的方式有出团前全付方式；有出团前付定金方式，上团时结清或团毕时结清或团后一个约定账期结清方式；也有团队结束后一次性结清方式；也有团中像挤牙膏一样按天付、按点付或按时间付的方式，总之，只有你不知道，没有你想不到的方式。综上所述，关于“包价旅游”定义期待得到权威的明确的说明。
“旅游批发经营商”包括“旅游批发商”和“旅游经营商”，“旅游批发商”只通过中间人如零售旅行代理商、旅行社协会等出售旅游产品和服务，不直接对广大公众出售产品和服务，“旅游经营商”既有自己的零售网（营业网点和分支机构）、也有旅行代理商或其他代理机构，有点类似于组团社的概念；“旅游渠道商”中国的旅行社实践中已经对旅游渠道商赋予了新的内涵，从传统的旅行社线下同业渠道指向了特定的旅游异业渠道，并且“渠道为王”被一些旅游业者奉为法宝，产生了一系列的旅行社渠道商品牌，目前旅游业界和渠道外沿已经大大拓展了，有可能是组团社，也有可能是代理社；“旅游零售商”是直接面向售卖到旅游者手中，目前的OTA在线旅游平台通过自己的APP和官网等领域已经成为长具有公域流量特征的电商平台和传统的中小型旅行社通过门店网点分社等地理区域构建私域自媒体社交工具针对C商售卖产品。“旅行服务商”落地接待服务和包价旅游产品得到具体实施的旅行社，相当于地接社吧。“旅游资源商”由目的地吸引物或交通或住宿或购物等旅游经营者出于种种原因，基于自身的资源优势从事旅游产品和服务的整合销售接待和服务工作，有的转化为目的地接待社，有的化身为旅游批发商，有的化身为渠道商等各种旅行社形态。
#关于包价旅游#
“包价旅游”有必要单独来分析一下，为什么呢？因为“包价旅游”是“旅游业务准入+需要特许经营资质”的旅行社与“商业服务业非准入许可业务”的“非旅行社企业或或自然人”的关键区别之一！所以，“包价旅游”的构成原理应该清楚，构成要件应该没有疑义，要能够便于旅游企业及其从业人员、普通公众识别区分。实际上，“包价旅游”的概念和内涵，很多人是不清楚，不理解，不明白，不懂的，甚至包括一些旅游执法人员也是不甚了解。
要想搞明白“包价旅游”是什么？就要理解“包价旅游”的历史演变脉络和理论基础及界定原理，还要根据我国的《旅游法》该条款的具体规定、设定目的，更要结合我国旅行社业发展过程中的具体旅游业务实践，这样才能便于大家理解、接受并执行！
1、《旅游学概论》李天元、王连义编著，南开大学出版社，1991年3月第1版，1994年5月第5次印刷
（一）“包价旅游”－包价是总价格，多指团体，15人成团，事先/计划/组织和编排旅游活动项目+项目集合包揽式打包，人均费用全包价格[全包价格，是单人全包价格，不是总团费，不是团队总价],提前大批量的购买资源产品和服务，将产品按日程编排为包价旅游线路或包价度假集合产品（不含：①证件费，②意外险，③机建费，④行李保险及⑤超重费，⑥计划外项目及个人消费——中国式习惯归纳提炼：①证件费，②意外险，③机建费，④行李保险及超重费，⑤计划外项目如自理加点项目及⑥个人消费如购物项目，小费等）；
（二）“散客旅游”个人、家庭、15人以下的个人结伴旅游者，单项旅游产品或旅游线路产品中部分项目或一套综合旅游产品；定制需求，协助安排；部分服务；——包办旅游，而不是包价旅游，本质上是根据项目分别计算费用，不是单人总体报价，而是活动所有人合在一起的按项目算出的总价，即我国旅行社通常所说的委托代办业务。个人理解：包价是提前控资源做旅游线路或标准度假套餐，按日期发班的标品，从这个意义上讲单位定制，私人定制确实不属于包价旅游产品。
2、《旅游辞典》，《旅游辞典》编纂委会员编，陕西旅游出版社出版发行，西北大学印刷厂印刷，1992年4月第1版，1992年4月第1次印刷；
[团体包价旅游]即团体综合服务包价旅游。旅游经营商根据市场的需求，供应的可能性，选好各城市(地区)的旅游路线，综合各项价格(包括交通、食宿、参观、导游等)出售给旅游者，组成团体而行。此种旅行是在第二次世界大战后，随着群众性旅游事业的迅速发展而逐渐形成、普及的旅游方式。目前来华旅游者大部分采用此方式。其特点是:(1)一个团体，通常是15人以上(可包括1名领队)；(2)综合服务可以全包，即吃、住、行、游，也可以部分包；(3)旅游者必须随团旅游。此种方式使旅游者感到约束较多，但比单个旅行便宜，也更有安全感,在国际旅游市场上，为广大中产阶层创造了有利条件。
[散客包价旅游]当前国际旅游市场上发展较快的一种旅游和接待方式。其特点是:(1)旅游者采取个人、家庭，结伴或组成10人以下的团队(有的国家和地区掌握在15人以下)等形式进行旅游，但均由旅行社接待;(2)综合服务(即吃，住，行、游)采用全包份，半包价，小包价或委托代办等多种方式；(3)包价部分由旅行社统一安排，非包价部分可由游客随意选择，现付款项进行话动。这种旅游和接待方式灵话机动，经济方便，约束较少，符合游人个体旅游的心理。
根据《旅游辞典》的解释，笔者总结：①团体旅游和散客旅游都可能存在“包价旅游”；②团体和散客的区分有15人为界，也有10人为标准的不同观点；③“散客包价旅游”中可能存在“旅行社包价部分统一安排”+“非包价部分游客自由选择”的多种灵活形式；④“包价旅游”必须随团旅游而不自由，约束多，统一行动，价格便宜，有安全感。
3、《旅游独角兽》公众号：原创||为什么还要区分“包价旅游合同”与“代办合同”？作者：曲长帅，2022-11-21 22:19
三个基本要件的核心为，旅游行程是否为旅行社的预先安排，之所以称该点为核心，就是因为旅行社对于旅游行程的预先实际掌控，包括旅游线路的设计、服务项目的安排、行程的起始和结束时间等，均由旅行社的事先确定，旅游者对于旅行社提供的旅游行程，只能作出接受或者拒绝的选择，而不能对旅游行程提出调整或者更改的要求。换个说法就是，旅行社在本次旅游合同的履行中，占据主动地位，游客只能选择被动地接受，这就是我们标准产品的呈现，游客只能选择A产品或者B产品，而不能改变各个产品中，旅行社预先设置好的各项服务，否则，就无法达成交易。代办旅游合同的构成要件则比较简单，即旅行社作为受托人，按照委托人即游客的委托或指令，提供相对应的服务即可。至于提供的服务数量多少还是费用支付形式还是其他，都不影响代办旅游合同的成立。如果需要转委托，必须征得游客的同意，这也是《民法典》中关于委托合同的一般性规定。与包价旅游合同不同的是，在代办旅游合同中，游客占据着主导地位，旅行社则处于被动接受的地位，旅行社按照游客的委托（指令），为其安排旅游服务，这样的服务可能仅仅是订房、订票或者订餐等其中的一项服务，也可能是按照游客的要求，为其提供订房、订餐、订票以及规划行程等一系列的服务。从民事责任角度来看，包价旅游合同所承担的责任是一种合同的无过错责任，代办旅游合同则不同，只要旅行社按照游客的要求，提供了相应的服务，旅行社和游客的合同关系即告消灭，比如为游客预订好了机票，航班延误或者取消，旅行社对此不需要承担赔偿责任。
4、《黄恢月》公众号：包价旅游与代办旅游应如何区分及区分目的，原创：黄恢月，2023-11-13 07:44
是否预先安排行程是判断包价还是代办的核心要素：旅游行程的安排掌控在旅行社手里还是旅游者手里，是旅行社还是旅游者掌控者旅游线路的安排、旅游产品的规划和设计。一言以蔽之，旅游线路和产品的控制权掌握在旅行社手里、产品的规划者和设计者为旅行社，这样的旅游合同就是包价旅游合同，反之，旅游线路和产品的控制权掌握在旅游者手里，这样的旅游合同就是代办旅游合同。旅游者对于旅游线路只有被动接受，但没有调整权。一旦旅游者和旅行社达成出游合意，包价旅游合同成立。如果旅游者提出旅游需求，旅行社按照旅游者的要求专门安排线路，旅行社和旅游者达成合意，代办旅游合同即告成立。至于说包价旅游合同规定的两项以上旅游服务项目，固然是判断是否为包价旅游合同的要素之一，但不能作为唯一标准。在代办旅游合同中，也许服务项目仅为一项，比如代订机票、代理门票等，但假如旅游者自己设计了旅游线路，包含的服务项目高达8项，旅行社按照的旅游者的要求，逐项落实旅游者的需求，以总价的形式支付旅游团款，旅行社和旅游者建立的合同仍然为代办旅游合同。
5、《黄恢月》公众号：“机加酒”自由行属于包价旅游业务还是代办旅游业务，原创：黄恢月黄恢月，2023-11-16 08:03
旅行社所谓的“机加酒”自由行，与包价旅游合同的规定十分吻合。首先，“机加酒”自由行是由旅行社预先安排，航班的安排、住宿酒店的安排，都是旅行社事先安排，而不是旅游者的指定；其次，“机加酒”自由行虽然服务内容只有两项，但两项服务，恰好与包价旅游合同规定的服务项目数量相同；再次，“机加酒”自由行也是由旅游者以总价的形式向旅行社支付旅游团款。总之，“机加酒”自由行虽然服务项目只有两项，但却与包价旅游合同整体规定相同。因此，“机加酒”自由行必须纳入包价旅游业务性质。
笔者提示:“包价旅游产品”实质上存在着2大类别“旅游线路行程或包价度假套餐”集合产品和服务，而“机+酒”从形式到内容来看都是“包价度假套餐”产品和服务。
6、“中国人大网”《旅游法》释义：
第二十八条设立旅行社，招徕、组织、接待旅游者，为其提供旅游服务，应当具备下列条件，取得旅游主管部门的许可，依法办理工商登记:
一、旅行社以及旅游服务的界定
所谓旅行社，根据国务院《旅行社条例》第二条第二款的规定，是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。所谓招徕、组织、接待旅游者，为其提供旅游服务，主要包括：安排交通服务；安排住宿服务；安排餐饮服务；安排观光游览、休闲度假等服务；导游、领队服务；旅游咨询、旅游活动设计服务等。旅行社还可以接受委托，提供下列旅游服务：接受旅游者的委托，代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签证手续等；接受机关、事业单位和社会团体的委托，为其差旅、考察、会议、展览等公务活动，代办交通、住宿、餐饮、会务等事务；接受企业委托，为其各类商务活动、奖励旅游等，代办交通、住宿、餐饮、会务、观光游览、休闲度假等事务；其他旅游服务。其中，出境、签证手续等服务，应当由具备出境旅游业务经营权的旅行社代办。
笔者提示:“旅行社还可以接受委托，提供下列服务”主要包括“接受机关、事业单位和社会团体的委托，为其差旅、考察、会议、展览等公务活动，代办……；接受企业委托，为其各类商务活动、奖励旅游等，代办……”从另一个侧面也说明了“接受委托”、“按需定制”旅游服务不是“包价旅游服务”。但须关注的是旅游主管部门在审核旅游服务合同是否为“包价旅游合同”是按照实质来审核，不是看形式，即是否符合《旅游法》第百一十一条条（三）“包价旅游合同”构成要件来审核的，不是看合同名称是委托代办合同、会务合同，还是“包价旅游合同”形式而认定的。
7、《旅游业基础术语》（GB/T16766-2017代替GB/T16766-2010）
2.5旅游产品tourist product
通过利用、开发旅游资源提供给旅游者（2.2）的旅游吸引物与服务的组合。
8、《旅行社服务通则》（GB/T31385-2015）
3.4旅游产品tourist product
旅行社向旅游者销售的以旅游吸引物、旅游设施和策划安排为主要构成的旅游线路或项目，以及附着其上的配套服务。
《旅行社服务通则》中关于“预制旅游产品”和“定制旅游产品”的描述，特别要关注“定制旅游产品”包括后面列举的内容“单项旅游服务、会议旅游服务、奖励旅游服务、特种旅游服务等”与“中国人大网”《旅游法》释义中的“旅行社以及旅游服务界定”中的内容，尤其是“所谓招徕、组织、接待旅游者”和“旅行社还可以接受委托，提供下列旅游服务”中的具体内容罗列，似有重复，但是明显二者之间不是一回事，须结合《旅游法》第111条具体区分。
9、《包价旅游产品说明书编制规范》（LBT 072—2019）
3.3包价旅游产品package tour product
旅行社向旅游者提供的，旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人（3.2）提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付的旅游产品。
10、广州市地方标准《旅行社服务质量争议处理准则》（DB4401/T 108—2021）
3.3包价旅游产品package tour product
旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上服务，旅游者以总价支付旅游费用的旅游产品（3.1）。
注：包价旅游产品通常包括包价预制旅游产品（3.4）和包价定制旅游产品（3.5）。
[来源：LB/T 072—2019，3.3，有修改]
3.4包价预制旅游产品package prefabricated tour product
由旅行社预先设计线路行程，并确定最低成团人数、出发日期及销售价格等，并提供服务的包价旅游产品（3.3）。
注：一般情况下，包价预制旅游产品的行程一（见附录A.1）在签订旅游合同时向旅游者提供，行程二（见附录A.1）在团队出发前提供。3.5包价定制旅游产品package customized tour product
旅行社接受旅游者的委托，根据旅游者的要求，专门设计行程和提供报价并提供服务的包价旅游产品（3.3）。
[来源：GB/T 31385—2015，3.12，有修改]
11、广州市地方标准：《旅行社包价旅游产品管理规范》（DB4401/T224—2023）
3.2包价旅游产品package tour product
旅行社向旅游者提供的，旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的旅游产品。
[来源：DB4401/T 108—2021，3.3]
3.3包价预制旅游产品package prefabricated tour product
由旅行社预先设计线路行程，并确定最低成团人数、出发日期及销售价格等，并提供服务的包价旅游产品。
注：一般情况下，包价预制旅游产品的行程一（见附录A）在签订旅游合同时向旅游者提供，行程二（见附录A）在团队出发前提供。
[来源：DB4401/T 108—2021，3.4]
包价定制旅游产品package customized tour product
旅行社接受旅游者的委托，根据旅游者的要求，专门设计行程和提供报价并提供服务的包价旅游产品。
[来源：DB4401/T 108—2021，3.5]
特别说明：广州地方标准《旅行社服务质量争议处理准则》（DB4401/T 108—2021）和《旅行社包价旅游产品管理规范》（DB4401/T224—2023）中出现了一个新的旅游产品名称术语“包价定制旅游产品package customized tour product”查阅引用的几个国家标准和行业标准中是没有出现过这一名称的，只有“定制旅游产品”，将“定制旅游产品”前加“包价”二字明显改变了“定制旅游产品”的性质，意味着旅行社要承担着更大的风险和责任，在旅游实践中，“定制旅游产品”确实在多数情况下都被当着“包价旅游产品”，缘于旅游执法人员、旅行社从业人员和导游领队、很多旅游专家学者、旅游院校老师和学生、旅游研究部门、旅游自媒体、旅游纠纷调调人员、旅游行业组织、甚至审判旅游纠纷案件的法官都有这种认知。笔者认为，地方标准比行业标准、国家标准更加严苛，要求更高，当然是可以的。从旅游者权益保护上适当向消费者倾斜，都是可能的。但是，我们从法律上来看应该注意严谨。
综合上述分析，笔者认为《旅游法》中“包价旅游合同”的界定应该明确四点：
第一，“预先安排行程”重在预控资源、获得使用权而非预排景点、排列线路行程空间时间顺序，旅行社基于包、切、囤资源并支付款项锁定价格日历库存基础上的、在使用上具有主动权、自主决定权，预先安排资源要素的库存价格日历时空顺序（这个可以解决境外“机+酒”自由行被旅游执法人员或法官认定为包价旅游，但旅游从业人员多半不认为是包价旅游的理解上差异原因）。
第二，“提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务”，这一点上争议不是特别大，但是旅游服务的外延和内涵上是存在模糊的空间的，“等”字概括语作为兜底语，用作堵漏，防止挂一漏万，“列举+概括”的立法模式“例示式规定”或“例范式规定”，达到“旅游服务”项目调整事项的周延，通过“同类解释规则”来解释没有包含的旅游服务，笔者认为“等”所包含的“旅游服务”内容可以从“中国人大网”《旅游法》释义第一百一十一条中查询，以及行政法规《旅行社条例》、部门规章《旅行社条例实施细则》。另外，还可以结合“包价旅游”学术理论研究中的国际惯例（比如小费、证照费、机建等、意外险、行李超重和保险费，计划外项目如自理加点项目及个人消费如购物项目等可不含在包价旅游费用中）、我国的旅游实践和行业习惯（旅游六要素及文旅融合后文化活动，“旅游+X”和“X+旅游”中的“X”服务是否列为包价旅游的构成要素，有待进一步规范）、历史形成的旅游业务发展经验（1922年5月英国“劳动者旅行协会”的诺曼底第一次提出“包价度假”旅游，1950年英国“地平线假日旅游公司”组织的法国科西嘉岛最早使用“航空包价旅游服务”这一世界流行的以航空为主要旅行方式的包价旅游）等。
第三，“以总价支付旅游费用”，是“项目打包、人均总价、综合单价”，而不是“分列项目、明细报价、汇总总价”。上述三个特征，概括起来就是旅行社供给端主导“产品和服务”的标准单人综合报价，旅行社主动以生产提供来推销“产品和服务”，旅游者需求端主导“产品和服务”的非标准化单人综合报价、分列报价汇总价、综合总报价等，旅行社被动按需定制“产品和服务”提供给旅游者。
第四，三原则【谁主导，谁负责；谁主受益，谁主负责；谁去风险，谁主负责】——“旅游产品和服务”是由谁主导设计的，旅行社主导设计的标准化价格日历库存旅游产品，当然要存担旅游产品的主要责任；旅游者定制要求的个性化旅游产品，委托旅行社按需设计，旅行社的接待服务需要与游客一项项确认并获得认可才能进行下一步操作的对旅游产品要求旅游者负有更多责任；包价旅游产品是按旅行社主导设计并最大程度获取收益，旅游者通过打包服务获得更低价格更多实惠也是受益方，谁主受益，谁主负责；旅行社囤积资源预付款承担极大风险，预制旅游产品的销售实则上是去旅行社风险化，当然旅行社应当承担包价旅游的更多责任，而定制旅游产品是旅游者将本属于自己的一项一项自采资源、预付定金或全款的行为转嫁给旅行社代办，获得便利经验实惠方便垫资等去风险收益，当然旅游者也会相应承担更多的委托代办业务带来的风险。这个从理论上和逻辑上能解释“定制旅游产品”和“预制旅游产品”的差别了。所以，笔者认可黄老师和曲律师的观点，旅游者主导的“定制旅游产品”对旅行社来说不是“包价旅游产品”，旅行社主导的“预制旅游产品”对旅游者来讲就是“包价旅游产品”。
#关于业务客户#
鸡飞狗跳，互挖墙角，一地鸡毛，暗渡陈仓！
旅行社是一个轻资产的中介性质的企业法人单位。其最重要的资源和资产是什么？第一是由垄断的资源而带来的垄断吸引力，形成市场占有率，现在的很多旅游景区强势资源方的垄断，目的地吸引物的垄断，会给掌控这些资源的接待型旅行社带来收益和利润；第二是由低成本的获客渠道和低廉的流量成本所形成的批零差价产生吸引力的产品优势成团成规模优势，目前的批零一体的旅游电商平台型OTA流量垄断和平台型批发商B2B渠道垄断多属此类；第三是由直接面对终端的旅行社经营网点和分支机构形成的直接触达旅游市场目标人群，在长期的经营过程中形成了离终端客户较近，形成长期合作关系，有相当大的客户粘性。无论是哪一种类型的旅行社，都会存在普遍的人与人之间的情感关系问题，越是往平台型、资源型靠垄的旅行社，则体现在交易习惯、商业模式、获利方式、产品资源、越是体现出商业秘密的重要性；越是往市场靠近的组团社，门市网点，分支机构，则越是体现出客户关系、社交互动、交易秘密、信息触达、情感交流上的重要性。在旅行社产品及服务的运作流通交付使用消费场景中，毫无疑问，导游和领队的存在是不容忽视的。导游和领队不参与旅行社前期的资源整合－产品串联－咨询接待－销售落地－签约撮合－操作接待－财务结算－售后客服，但却是旅行社产品和服务串联变现的实际前台兑现者、表演者、呈现者，是旅行社产品和服务的形象代言人，是旅行社品牌IP的“CIS”符号，承载着旅行社企业的IP重任（起码在其具体的带团时是这样的），是游客心目中的“导游领队＝旅行社”！也就是说旅行社上上下下一众人等的劳动成果最终是由“导游领队”来承载的。
长期以来，通过《旅游法》、《旅行社条例》及其实施细则、《导游人员管理条例》和《导游管理办法》，形成了“旅行社业务经营许可”、“导游资格职业准入”和“旅行社委派导游及导游不得私自承揽业务”的制度保证，保证旅行社经营体系的合理性，稳定性和合法性！由于导游管理体制的改革，现在服务于旅游市场的导游人员以社会兼职导游为主，不归属于任何一家旅行社，旅行社的员工导游占据较小的比例，这就出现了一个问题：一旦突破《旅游法》，导游可以不接受旅行社委派“自由执业”，通过上描述大家应该能发现，旅行社一干人等辛苦经营公司的资源和资产最终由导游承担折现、表演、担当的角色，成为旅行社的象征，极其容易地就会将旅行社的业务变成导游的私人业务。虽然，大家也清楚现在没有旅游资质在从事旅游业务的普遍存在，未经许可经营旅行社业务遍地都是，花样百出，到处开花，但毕竟还有一层遮羞布，是否要在已经难以治理的“不合理低价游”、“零负团费”、“野导/黑社/黄牛”的现实之下、再放弃法律的大棍，放出洪水猛兽呢？笔者并不是要反对“导游自由执业”和所谓的“司兼导”政策，只是想说明一个现实存在的问题。
我不认为导游群体是圣人，禁得住人性考验。如果连“零负团费”，“坑蒙拐骗”都搞不定，还想着导游自由执业，可能吗？“某千万网红大V导游”在网上说“导游应该自己接自己接业务，一个导游就是一个门店”，“某北京的知名导游培训YANG老师”也有类似的观点“导游要有自己的旅游业务”。连他们都不觉得给旅行社带团，不能超出导游角色，不能碰旅行社业务，不能抢旅行社业务员的团队。说实话，挺头疼的。经常有旅行社同业散客平台直接在计划单上写“禁止导游加游客微信”，但导游依然会偷偷加。旅行社同业群中，整天吵这个事，门店业务员指着批发平台鼻子骂“你们的导游加我客户微信，抢我客户，跟我客户说下次旅游找他，更优惠？”都叫什么事呢？所以说，无视旅行社业务许可，光谈“导游工作室”和“自由执业”，理想很美好，现实很残酷，都是扯淡扯皮扯犊子的事，饱汉不知饿汉饥，完全不了解旅游业现实情况。笔者当然不是反对导游自由执业，不反对导游成立工作室，但需要想一下哪个大哪个小，想一下对现实的冲击。从财税上导游工作室是可行的方案。从现实，从业务，从市场冲击，没有几个人能扛得住人性的贪婪！笔者个人对导游抢旅行社团队客户，导游私自直接接团的态度，对旅行社市场竞争及业务准入的态度是：市场迟早会放开，限制会变少，允许市场竞争，允许导游无须准入，但肯定不是当下！旅行社不需要准入，导游也不应该限制！——但现实市场之下，在还有准入的情况下，笔者的选择是“我不是圣人，我一直跟导游讲，你们抢我客户就算了，但我肯定心里不舒服，我没有那样大度。谁都知道旅行社是皮包公司，业务跟人走，客户便是吃饭的资源。但是，我们公司其他业务员客户你最好不要碰，他们没有我大度，一旦发现会要求我，也会要求我们OP将该导游拉入黑名单，也可能会在朋友圈和同业群骂导游，这个我没有办法阻止的。毕竟对业务员来说，他们靠这个客户业绩提成的。另外，我们接的旅行社同业交过来的团队客户，也不能碰，我不希望同行骂我们导游抢客户，变成我们要抢客户，这个会破坏我们的口碑，我们会替抢客户的导游背锅！客户于旅行社和旅行社业务员来说都是衣食父母。而事实上，这种情况屡禁不止，经常发生。实际上就是人性的贪婪和职业道德的缺失，遵守行规和法规的问题。”
对内，旅行社的业务也高度跟业务员有关，跟人有关！在全国大大小小的旅行社中，OTA平台存在，大社存在，小社存在，旅行社员工偷偷地飞单、跳单、跑单、私单，旅游电商平台三令五申不得跳过平台接单，旅行社员工离职时将工作微信上的客户信息一股脑地删除，将客户交易信息和操作资料复制带走，使用个人微信添加客户资料，离职后跳到下一家立马挖老东家的墙角，或者自己承包一个部门或自己开一家旅行社，或者干脆什么都不要一部手机窝在家里做起私团来，在旅行社行业比比皆是，数不胜数，合伙分家时兄弟反目，创始人你争我斗，大大小小公司都会存在这种情况。为什么旅行社行业特别明显呢？因为旅行社业务高度依赖人，人走客户走！对于当下名存实亡的“旅行社业务经营许可制度”和“导游职业资格准入制度”，“导游不得私自承揽业务”的规定，“未经许可不得经营旅行社业务”的规定，起码还有一个明规则放在那里，还有一个判断是非的准绳。笔者的周围同行及同业朋友，也曾碰到过员工离职时的侵害原旅行社商业秘密、不正当竞争的恶劣行为，飞单私单跑单的严重违法行为，这种现象很难杜绝，更需要我们通过法律的方式予以明确！
这是笔者曾经碰到过的离职员工删除工作微信添加自己微信行为，将原本超过5000以上的微信客户，删除到所剩无几！相当于网络公司的程序员离职时的删库行为！另一图片实则是因为原好友被删除后再主动添加时是不需要对方同意就能添加上的证据！其实，笔者对员工离职要带走客户的一贯态度是，你自己加客户好友了，你有本事以后继续抢过去做，但是公司工作微信上的好友和客户交易资料起码要留存一份，交接好，不能随便删除！因为，旅行社客户和业务确实容易跟人走，随人流动，但是作为旅行社，不能说你在公司积累的客户都是你的，你一个人走，旅行社是企业还需要维持，旅行社的客户就是最重要的资产，不说你离职了带走客户是侵犯公司商业秘密，不说你不正当竞争，你起码要做人留一线，日后好相见，不能为了一己私利，侵犯一个公司更多人的利益吧！旅行社客户资料和交易习惯就是旅行社最为重要的资产之一，最重要的商业秘密之一！
综上，从旅行社外部来看，大量社会导游的使用，如何保障旅行社利益？如何保障导游利益？从旅行社内部来看，旅游从业人员的流动，旅行社之间互相挖墙角，旅行社的商业秘密和经营资源和无形资产如何得到保障？都是《旅游法》从实践层面，为中国旅行社业的发展保架护航、为中国旅游业的发展提供法治保障，必须要面对，必须要考虑，必须要行动的！
#关于个人见解#
1、旅行社规范经营的2大制度基础：“旅行社/分社（招徕、组织、接待）及营业网点（招徕、咨询）”在业务许可范围内经营“国内游、入境游、出境游、边境游和台湾游”等业务，“全陪/领队/地陪/景讲”等导游人员须受旅行社委派接待旅游团队（目前不能私自承揽导游业务+不能自由执业）“旅行社业务经营许可证制度”和“导游人员职业资格准入制度”是旅行社业务特许经营、市场准入的、不可或缺的、区别于“非旅企业”的“产品和服务”的2大基石！也许不久的将来，随着社会经济的发展，旅游者消费需求的变化，旅游市场供给也会相应的会有所调整，导游的“自由执业”和旅行社的“特许经营”都可能会发生变化或取消或后置备案即可！但在当下，如果连零负团费都无法根除的情况下，旅游产品和服务的质量保证和安全保障不能有效解决的情况下，在旅游业产业链条的各种类型的企业的供给不能有效管控的情况下，个人认为职业资格准入和市场经营准入的取消还有很长的一段路要走！导游的自由执业与包价旅游业务如何进行有效的区隔？如何确保导游守得住初心、守得了法规、守得了社会公序良俗、守得住职业道德、守得往商业机密而正当参与竞争？如何克服人性的弱点？如何解决安全保障？最稳妥的办法实际上是“导游的自由执业”配合“旅行社业务市场自由进入”，否则，“导游的自由执业”会严重冲击“旅行社业务准入”，那么，到那时还需要旅行社这样一个准入行业做什么？谁都可以做了，没有人会傻到自己给自己找个婆婆管，就如同现在申请星级酒店一样！实际上，从企业微观角度来看，笔者从来不认为旅行“社产品和服务”有多么高深莫测，且对准入持保留观点；但从行业管理角度来看，从旅游消费的供应链条之长、管控难度之大、安全保障的重要性来看，也确实需要一个一揽子承担责任和义务的机制、“万能责任承担者的角色”来解决这类复杂难缠的问题！这个是针对导游“自由执业”、“司+导”、“取消旅行社委派导游”的看法。本人并不反对导游自由执业，也不觉得自由执业不好，也许是迟早的事。但是导游的自由执业会冲击旅行社特许经营是肯定的。这两个制度相伴而生，相生相克，相辅相成。
2、旅行社质量保证金制度和旅行社责任险制度：质量保证金还有没有存在的必要？个人认为，已无必要，或者可以拓展质量保证金的使用规则，调整适用的范围。一是目前财产赔偿和人身赔偿，区区20万或140万，真的很多吗？根本不足以保障旅游者的权益。二是目前全国的旅行社已普遍实行责任险制度，可以有效地对游客的人身财物赔偿承担赔偿责任。旅行社本身没有太多的资产，其主要服务均依赖“食住行游购娱”履行辅助者角色，也就旅行社犯下不可牢恕罪过的可能性较小。旅行社责任险已经能够覆盖旅游者的人身财产赔偿。三是目前大量的旅游纠纷，实际上是在组团社和旅游者之间处理掉，而处于中间位置的批发商、处于末端的地接社，他们要比组团社承担的投诉处理概率要小的多，当然如果是直接到目的地找地接社接待的必然是地接社处理了。三是在组团社、批发商、委托社、代理社、地接社之间实际上也存在旅游者投诉引发的争议，如果能够拓展旅游质量保证金在旅行社之间的赔付，那么，旅行社质量保证金还是有存在的价值的。
3、旅游法不仅仅是旅行社法：旅游主管部门的权力和监督管理，似乎也仅限于或止步于旅行社和导游这一层面，而对其他的辅助旅游者管理的权限明显不足，这也导致在旅游行业管理方面，裹足不前，无从下手，下不了嘴，畏首畏尾。应该增加对其他旅游经营者的处罚权限，增加对旅游者在违反文明旅游方面的处罚权限，提升《国内旅游文明公约》、《中国公民出境旅游文明行为指南》、《中国公民国内旅游文明行为公约》等文明旅游的法律地位和可执行性，增加旅游主管部门在旅游经营者和旅游者在违反《爱国主义教育法》方面的处罚权限，将中国公民的文明旅游与《爱国主义教育法》和《旅游法》相衔接，就是要增加非旅行社业务方面的旅游主管部门的处罚权限。
4、旅游产业链的协同发展：《旅游法》第七条“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。”旅游产品和服务的供给涉及“食、住、行、游、购、娱”六大要素，随着“文旅融合”，以文塑旅，以旅彰文，通过“文旅融合”高质量发展，利用旅游提升消费，推动旅游业高质量发展已经成为业界的普遍共识，在“旅游+X”和“X+旅游”上，迫切需要旅游产业链的协同发展。旅游资源要素的各个环节有不同的主管部门，从宏观管理的角度来看，条块分割，各管一块，互不隶属，需要协调，也是客观存在着的。在行业管理上，旅游主管部门所能动用的宏观管理的资源很少，行业管理缺乏抓手，即使是在旅行社的分工体系的各个环节，旅游主管部门协调管理抓手也不是很多，行政管理不能有效地服务于行业发展。需要跨行业、跨部门的联合综合协调机制，来真正服务于旅游企业，协调淡旺季旅游资源的供给和市场需求的匹配，来调解导游和旅游者之间、导游和旅行社之间、旅行社之间、旅行社和履行辅助人等旅游经营者之间的争议和纠纷，在旅游业务的实践中旅企之间的问题被旅游者和旅行社之间的问题掩盖了，实际上这些问题严重地影响旅游企业集中精力抓生产，全力以赴促经营，很多时候，旅游者与旅行社之间的矛盾止步于组团报名社，而组团报名社后面供应链条上的矛盾并没有解决，行政管理和行业服务不能有效地触达旅游产业链的各个环节，所以，需要加强行业管理方面的赋能工作。
5、旅游IP的创新与保护：狭义的旅游“IP”包括“旅游产品和服务”及“旅行社及导游”的“著作权、商标权和专利权”等方面的问题；广义的旅游“IP”则是一个非常复杂的、多层次的、全方位的、全产业链、关联性极强的、综合性的产业集群式的“IP”问题。《旅游法》释义“旅游业是一个长链产业”，“包括吃、住、行、游、购、娱六大要素，涉及一百一十多个行业，同时还涉及工商、安监、公安、消防、卫生、交通、质监等二十多个政府部门的职责。”（中国人大网）无论是狭义的，还是广义的，旅游“IP”问题都极为重要，《旅游法》在修订时应该与相关的《专利法》、《商标法》、《著作权法》等相衔接，保护创造发明，保护创作发现，保护创新发展，保护“旅行社及导游人员”、“旅游产业链上的各行各业和相关从业人员”挖掘传统文化精髓，拓展全球视野，古为今用，洋为中用。长期以来，在旅游产品和服务方面抄袭模仿现象严重，旅游线路是抄来抄去，导游创新缺乏后劲，导致大家都不愿意创新，在旅游产品和服务的著作权、商标保护、专利保护方面几乎不设防。旅游实务中也存在大量的利用旅游企业和从业人员保护意识不强的侵权和碰瓷现象，图片、音乐、字体、视频、文章等著作权、产品和服务的商标权、旅游创新发明的实用新型专利、发明专利和外观专利保护方面，都有很多争议，不客气地讲，旅游行业的“IP”保护几乎是裸奔！不希望出现“李某柒”和“微某念”式的旅游“IP”纠纷！
6、旅游市场公平有序竞争的法制环境：《旅游法》应与《反不正当竞争法》《反垄断法》相衔接，设定切实可行的条款，给相关部门赋权，确保旅游市场竞争是公平有序的，有健康的法制环境。这里主要说两点：一是狭义旅行社之间、旅行社与导游之间的竞争，旅行社都是轻资产公司，其核心的资源包括：旅行社核心的具有一定交易习惯的客户会员数据是旅游企业的商业机密，经常会出现导游挖旅行社客户，旅行社员工流动带走原单位大量客户的情况，客观来说，客户跟人走，也是人之常情，但放在旅行社身上，这种骨干员工的流失和挖客户是致命性的，可以一下子打垮一家旅行社；旅行社之间经营模式和渠道的竞争，经常会出现某旅行社一个部门或一个项目或一个团队或一个副总带走一大帮人，另起炉灶，和原东家做同样的模式，给原旅企以致命一击的情况；旅行社之间的产品IP方面的不正当竞争，这个问题上面已经谈过，就不多说了；最最重要的一点，国内现在已经形成了旅游巨头（如OTA、视频平台、电商平台等）垄断流量的情况，全国很多地区已经出现了大量的传统旅行社门店大量翻牌某些OTA加盟连锁店情况，“流量性垄断”关系到旅游者流向哪里，从哪里订“旅游产品和服务”的问题，相关主管部门和客源地目的地部门，在“锦上添花”的同时应该“雪中送炭”，不应一直图省力给优势的流量垄断平台添砖加瓦，而更应普惠性地将政策的春风化雨洒向更多的中小旅企。（参考：《上海市旅游条例》第四十二条“旅游经营者的知识产权受法律保护。任何单位或者个人不得非法获取、使用或者披露旅游经营者的营销计划、销售渠道、客户名单以及其他商业秘密。”）二是广义的旅游业业链之间、旅游供应链之间的公平有序发展和合作：从旅游资源的角度来看，国内顶极的、优质的旅游资源多半是集中在国有景区手中，旅游资源是旅游目的地非常关键的核心的吸引力要素，旅游目的地吸引物所产生的吸引力多半是锚定着门票等具有时效性的价格日历库存，在数字化场景之下，团体预订端口和碎片化预订端口发出的识别凭证，就是旅游目的地吸引物的吸引力锚定物，换句话说，这个数字化场景下的电子识别凭证端口给谁开，不给谁开，本质上是旅游目的地的“资源性垄断”！《旅游法》的修改应站在旅游产业集群，宏观看待这些不公平竞争和垄断式经营，尤其是要警惕“资源性垄断”和“流量式垄断”这两种情况！
7、法律用语的规范性和旅游实务约定俗成习惯用法：《旅游法》应当与时俱进，用词应该规范、标准、精确、简洁、通用，既要符合法律用语的规范化、标准化的大前提和统一要求，也应当符合旅游消费者的社会生产生活的日常习惯表达用法，还应该与旅游业的经营者和从业人员日常工作中的用词习惯相衔接。《旅游法》现有的有关定义和概念可以进一步明确，比如“包价旅游合同”、“组团社”、“地接社”、“指定具体购物场所”、“景区”、“利用公共资源建设的景区”等词句描述，在旅游实践中，“旅游主管部门、景区主管部门、旅行社及导游人员、旅游者、旅游经营者、履行辅助人”对上述有关对象的权利义务关系发生合同纠纷投诉、损失赔偿或行政违规处罚时经常会发生关于定义概念适用方面的争执。“包价旅游”实际上是强调的是旅游产品的综合性、计划性、非定制的特征；“组团社”在线上网络交易不占主导地位时强调的是客源地本地化、就近距离空间/短时间和人际关系报名签约的线下咨询预约、纸签旅游合同、尔后出游的接触式旅游方式，在线下网点门店交易不占主导地位时突出了客源地异地化、就近体验习惯/便利网络和社交工具预订下单的线上咨询预订、网签旅游合同、尔后出行的不接触式的旅游方式——客源地本地和异地跨地域和距区域的特征越来越明显；“地接社”在传统线下交易为主的旅游水平分工体系中，强调的是“目的地的接待社”身分，在当下线上交易为主的旅游垂直分工体系中，身份多变，忽尔化身“组团特征地接社”，忽尔变身“批零委托特征的批发组团社”，已不再是传统意义上的守在“目的地的【当地接待型】地接社”，而变身为网上的“【经营某个或某几个】目的地的【本地或异地的跨地区接待型】接待社”；“指定具体购物场所”所谓“指定”的用法也会造成误解，实际上只要增加“单方”就迎刃而解，就便于旅游者、旅行社和导游认知；“景区”的概念同样在包括的范围方面，存在着争执，“城市公园、博物馆、科技馆、艺术馆”等“利用公共资源建设的景区”是不是景区？应当做一个列举，很多利用公共资源建设的景区管理部门和从业人员不认为自己是景区，不认为应该受到《旅游法》的规制，这明显是存在问题的。
8、旅行社“分工体系”准确描述：旅行社“分工体系”的准确描述才能为旅游业的发展保驾护航，“以法治旅，以法管旅，以法护旅，以法兴旅”才不是一句空话。中国旅行社业经过40年的长足发展，早已形成非常复杂的分工体系，并且用规章法规法律的形式确定“入境游－国内游－出境游”的业务范围划分准入许可模式，接待不同市场目标人群的“客源地”旅行社和“目的地”旅行社“区域平行空间”服务市场人群。从“客源地组团社－目的地接团社”的“简单、粗放、线型、综合、全面”由点到线的直线式、平面形的委托接待的组接团式“水平分工”体系（执行同一职能的组团社、地接旅行社为代表按照服务的市场和业务范围如出境游、入境游、国内游分化而成，空间地域上远近衔接、互相配合、前后协调，组接团社共同设计旅游产品，组团社掐头去尾，将旅游者从组团社委托交给地接社接待，在同一个操作层面上根据操作特点不同进行水平分工），到20世纪90年已经出现并发展成熟的“批发/零售－委托/代理”的“专业化、专线化、专门化、片区化、区域化”的点线面结合的、立体式的专线批零和综合批零“垂直分工”体系（以批发经营和零售代理为代表、时间上前后承接、互为补充、上下衔接，不同职能的旅行社分别产品设计、销售代理等），已经发展为线上线下结合的、混合型的、非常复杂的、供应链条极长的、层级关系多样的兼具“水平分工”和“垂真分工”体系特征的“综合立体分工”体系！而目前《旅游法》第六十条是不足以说明狭义旅游业（旅行社业）的现状的！①根据2010年5月国家旅游局发布的《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》（旅监管发[2010]77号）的规定，“旅行社可以在其业务经营范围内，委托其他旅行社代理招徕国内旅游、出境旅游和边境旅游的旅游者。作出委托的旅行社为组团社，接受委托的旅行社为代理社。”为什么要发布《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》呢？是为了“促进我国旅行社业形成批发、零售业务分工体系制定的”！②“为进一步规范旅行社委托代理招徕业务，加强对旅游市场秩序的监管，国家旅游局经研究决定，自2015年6月1日起停止实施《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》（旅监管发〔2010〕77号）”。但是，《旅游法》第六十条，关于旅行社之间代理销售包价旅游产品的规定依然存在，也依然有效，根据中国人大网《旅游法》释义，旅行社之间的“包价旅游产品”委托社和代理社之间的资质并没有特别的限制，目前业内通行的理解是“相同资质”旅行社之间互相委托、互为代理较为普遍；“不同资质”在“国内游和入境游”的“包价旅游产品”的互相委托代理方面较为常见，但在有“出境资质”组团社委托“国内旅游”和“入境旅游”资质旅行社代理方面比较含糊，尽量避免，反之，“国内游和入境游”的“包价旅游产品”委托“出境资质”旅行社代理则没有障碍；“边境旅游”资质的委托代理和组接团委托接待方面，是旅行社较为忽视，比较模糊的一块业务。明确中国旅行社业的分工体系，极其重要，关系到中国旅行社业的发展方向问题，关系到旅游业的产业政策制定，关系到旅游企业的商业模式创新及旅游从业人员个人职业规划问题，其实，不管《旅游法》改与不改，中国旅行社的历史及发展现状，都超越了2013年《旅游法》制定时的市场环景和分工场景。
9、旅游数据资源的资产化保障：基于“大数据”的“数据资源”、基于“云计算”的“算力”，似乎已经成为各行各业创新的源头和关注的焦点，“数据资源”也成为继煤炭、石油、原子能之后，促进人类社会发展变化新的“资源”种类，而“算力”也成为新型的“生产力”。“数据资产”（笔者更喜欢称之为“数字资产”）对于“旅游企业”来说非常值得关注，绝大部分旅游企业的经营管理都都比较关注实物资产，关心钢筋水泥构建的物质形态的资产，对无形资产和虚拟资产不够重视。我们经常讲的“做旅游，就是交朋友”这句话尤其能够说明旅游企业的“无形资产、线上资产、网络资产、虚拟资产或数字化资产”的某些特征。笔者一直认为在中国最大的景区不是线下的实体景区、最大的宾馆也不是线下的实体宾馆、最大的旅行社也不是线下门店众多的传统旅行社、最大的交通运输公司/陆路汽车客运公司/水上旅客海运河运公司/铁路旅客运输公司/航空公司不是我们看到的海陆空铁公司、最大的餐饮公司不是满大街的实体餐饮店、最大的娱乐演艺公司不是我们看得见的娱乐场所影视剧院戏曲舞台、最大的购物商场也不是线下的百货中心和超市，……，而掌控着旅游产品和服务的数字化、渠道和流量的数字化、经营和管理的数字化、掌握着海量旅游数据资源的旅游OTA平台和在线化的新型的利用AI驱动的“数字旅企”！有形的看得见的资产，皮夹中和银行卡的钱，房产和私家车，股票和资金，进行交易的前提首先是要“确权”，确定所有权、使用权、生产加工的权利、经营交易的权利，才好流通和交易。同理，旅游企业的“数据资源”要想使用，同样要先进行“确权”，通过“授权”方式，获得“数据资源持有权”、“数据加工使用权”、“数据产品经营权”，要在《个人信息保护法》和《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（数据二十条）指导下“探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分置和有序流通，结合数据要素特性强化高质量数据要素供给；在国家数据分类分级保护制度下，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，健全数据要素权益保护制度，逐步形成具有中国特色的数据产权制度体系。”“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。”（参考资料：【点子•建议】“数字企业&实体企业”线上&线下渠道划分有弊端——用“公域流量&私域流量”来界定“电商平台和传统渠道”更符合实际！）
10、旅游从业人员及导游人员的权益保障：广大旅游工作者、旅游从业人员为我国旅游业的发展做出了贡献。作为服务性行业，旅游从业人员的“执业环境，工作条件，劳动收入，职业前景，社会地位”等方面一直缺乏权威性的“法制保障”。通篇《旅游法》条款中，看到的更多的是是广大旅游工作者的义务，是旅游经营者的责任，更多的是旅游者的权益保障（旅游者的权益保障当然是应该的）。而旅游从业人员，普遍地工作辛苦，收入不匹配，存在制度性的缺失。文旅主管部门和部分省市地区也通过部门规章、部门规范性文件和各地的旅游条例，进行了一些引导和规范，但并不能解决实质性的问题，基本上形同虚设，说了跟没说差不多。比如，在《导游管理办法》中才有“鼓励景区对持有导游证从事执业活动或者与执业相关活动的导游免除门票。”在《加强导游队伍建设和管理行动方案（2021—2023年）》中有“落实“导游专座”制度。鼓励景区对持有导游证从事执业活动或者与执业相关活动的导游免除门票，支持导游在景区内为游客提供讲解服务。”“建立导游关爱机制。发挥行业组织联络作用，为注册导游按灵活就业人员办理社会保险登记提供支持，鼓励导游按需投保综合执业商业保险产品。”《江苏省旅游条例》中有“旅游景区管理机构或者经营者不得阻碍随团导游的讲解服务。”《山东省旅游条例》“随团导游在景区讲解时，应当遵守景区讲解管理制度；景区经营者或者管理机构不得阻碍其讲解服务。”但《北京市旅游条例》又对部分景点有所限制。客观上“导游进景区，导游随团讲解，导游专座，司陪的工作餐饮住宿等”并没有得到有效的解决！“文旅融合”后旅游者对导游在文化场所的讲解需求提高，但是得不到支持，看似不让导游讲，但本质上会摁起葫芦泛起瓢，最终损害旅游者的权益。近年来，屡次发生的旅游从业人员人伤事件，对旅游行业影响很大，南通导游青岛火灾因住宿不能及时逃生而身亡事件，北京暑期研学团导游中暑身亡事件，张家界导游被打事件，无不给导游群体具大的负面影响。网上每次的导游与游客争执事件，对旅游从业人员尤其是导游的社会评价起到了负面影响，有关部门在旅游从业人员群体的社会综合评价上可以做更多的事。长久以来，旅游从业人员应对的旅游咨询时是不分昼夜，不分节假日，不分上下班，不会地点，随时要对接的。景点景区是旅行社组织产品的元素，也是导游战斗工作的场所，战场都不让上了？还怎么为旅游业工作？旅行社和住宿方长期以来，一直有司陪免房惯例，国际上多以5间或8间成团，“8免半间”或“16免1间”有免给司陪住的，有免给团队后另有优惠司陪房价的，中低档酒店通常会直接有司陪免房，很难想像，司陪为省房费，男女混挤，多人拼房各种情况，如果大家有约定规则，就不会出现南通导游住地下室火灾无法逃生的情况，让司陪有口热饭热菜工作也有动力啊。“用爱发电”，“光吐丝不吃桑叶”，“采得百花成蜜后，为谁辛苦为谁甜？”没有旅游从业人员的人格尊严和社会地位，哪来旅游行业的幸福感、旅游者的快乐旅行？而个人认为部分景点景区禁限随团导游在景区的讲解存在很大的问题，导游的随团服务本身就是对旅游者人身财产等权益的保障和义务，也是在帮景点景区一起维护游客的权益。光靠文旅主管部门的文件是解决不了跨业态、复杂的旅游行业的从业人员的权益保障，否则，没有更高层级的法制保障，发再多的文件也不会有效果。
结语
《旅游法》实施10年来，对中国旅游业的发展起到了巨大的作用，值得点赞！但《旅游法》存在的问题也不容忽视，尤其是在“文旅融合”的大背景之下，《旅游法》也是到了该再次修改的时机了，《旅游法》为旅游行业的发展提供了重要的法制保障，《旅游法》在新的20年代需要为“文旅融合”，为“以文塑旅，以旅彰文”促进旅游业的高质量发展，为“文旅融合”的数字化转型发挥更重要的作用。
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