2020,国家公园要来了!
文旅要闻 中经文化产业 2020-01-13 10:43:47

  本文转载自公众号:中经文化产业,ID:cewenhua

  近日,在全国林业和草原工作会议上,国家林业和草原局副局长张永利表示,2020年我国将全面完成国家公园试点任务,推动建立集中统一的国家公园管理体制,并正式设立一批国家公园。

  为什么要建设国家公园

  1872年,美国建立了世界上第一个国家公园——黄石公园。

  由于国家公园较好地处理了自然生态环境保护与资源开发利用之间的关系,因此许多国家开始效仿黄石国家公园的模式,纷纷建立起自己的国家公园。

  目前,全世界已有一百多个国家实行了国家公园制度。根据世界自然保护联盟(IUCN)的数据,2006年全世界满足其标准的国家公园一共有6555家。

  我国目前建立了自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等多种类型保护地,基本覆盖了我国绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源。

  但同时,我们也看到,现有的自然保护地建设管理中存在以下问题:

  同一个自然保护区部门割裂、多头管理、碎片化,

  社会公益属性和公共管理职责不够明确,

  土地及相关资源产权不清晰,

  保护管理效能不高,盲目建设和过度开发现象时有发生。

  我们要建设怎么样的国家公园

  世界自然保护联盟对国家公园的定义:“大面积自然或近自然区域,用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征,同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游憩的机会”。

  中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》明确,

  国家公园是 “由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”。

  对于国家公园有何功能,世界自然保护联盟驻华首席代表朱春全表示,国家公园的主要功能应定位为:

  一是通过严格保护大面积具有高保护价值的自然和接近自然的陆地和海洋区域,保护大尺度的生态过程以及相关的物种和生态系统特征;

  二是在严格保护核心区和科学控制利用及访客数量的前提下,有限制地开展科学研究、环境教育和休闲游憩活动,从而使当代人和子孙后代获得自然的启迪、休闲和精神享受的机会;

  三是优化完善中国自然保护地体系、健全自然保护地管理体制,明确划定生态红线、保障国家生态安全,为实现可持续发展提供支撑;

  四是为周边社区提供就业、参与和发展的机会。

  中国国家公园的建设情况

  近年来,党中央、国务院高度重视国家公园体制建设。

  2013年底,党的十八届三中全会提出建立国家公园体制。

  2017年,党的十九大提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

  2019年,党的十九届四中全会对健全国家公园保护制度作出安排,明确要求“构建以国家公园为主体的自然保护地体系,健全国家公园保护制度”。

  国家公园的标准是什么?

  清华大学国家公园研究院院长杨锐表示,目前草拟的中国国家公园的设立标准中,确定了4个一级指标,国家代表性、原真性、完整性和适宜性。

  以及10个二级指标,生态系统类型代表性、物种丰富度、自然景观独特性、荒野度、自然度、要素、面积、土地权属、人口密度和保护管理。

  2015年6月,我国启动了国家公园体制试点。

  截止目前,我国共有10个国家公园体制试点,它们是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、海南热带雨林、神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措。

  各国家公园体制试点获批时间

  “国家公园体制试点关键在于试‘体制’。”

  国家林业和草原局国家公园管理办公室副主任唐小平如是说。

  国家层面,2018年,组建了国家林草局并加挂国家公园管理局牌子,实现了国家公园和自然保护地统一管理。

  地方上, 三江源、神农架、武夷山、南山、钱江源、东北虎豹等试点区成立了国家公园管理局或管委会,对原有各类保护地机构、编制进行了整合,实现“一个保护地、一个牌子、一个管理机构”。

  形成了三种管理模式即:以东北虎豹国家公园为代表的中央直管模式,以大熊猫和祁连山国家公园为代表的中央和省级政府共同管理模式,以三江源和海南热带雨林国家公园为代表的中央委托省级政府管理的模式。

  构建制度保障体系方面

  2017年,青海省出台《三江源国家公园条例(试行)》,编制完成《三江源国家公园总体规划》,制定印发了三江源国家公园科研科普、生态管护公益岗位、特许经营、预算管理、项目投资、社会捐赠、志愿者管理、访客管理、国际合作交流、草原生态保护补助奖励政策实施方案等10个管理办法,形成“1+N”制度体系。

  同年,湖北发布了《神农架国家公园管理条例》,划分功能区实行分级分类保护,严格保护区和生态保育区禁止一切开发建设和人为的干扰活动。

  福建省出台了《武夷山国家公园条例(试行)》,明确武夷山国家公园管理机构实行相对集中行使行政处罚权,履行国家公园范围内资源环境综合执法职责。

  2018年,浙江省制定实施《钱江源国家公园山水林田河管理办法》,设置环境资源巡回法庭,开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计。

  保护生态环境方面

  大熊猫国家公园试点区整合了3个省的81个自然保护地。

  东北虎豹国家公园试点区将多个自然保护地类型连成一个大区域,使野生东北虎豹种群稳定,活动范围不断扩大,新发现老虎幼崽10只、幼豹6只。

  海南热带雨林国家公园试点区修复2000多亩海南长臂猿栖息地,海南长臂猿种群逐步增长,从上世纪70年代末的7-9只个体,目前达到4群30只。

  通过生态保护,三江源国家公园试点区,水源涵养量平均增幅6%以上,草地覆盖度提高11%以上,产草量提高30%以上。

  祁连山试点区已退矿权144宗,张掖和武威市实现了国家公园核心区牧民全部搬迁。武夷山试点区整治违法违规茶山7300亩,完成生态修复6500亩,拆除违规建设39处。

  试点区野生动物数量得到增长,生态环境得到改善。

  建立社区共建共享机制

  普达措试点区通过定向援助、产业转移、社区共管、优先就业等方式将原住民纳入到国家公园的整体规划;

  同时,根据每5年一定的国家公园社区利益补偿合同,从旅游收入中拿出一部分资金,专项用于公园社区的直接经济补偿。

  三江源试点区设立生态管护公益岗位,聘用1.72万名生态管护员持证上岗。

  武夷山试点区针对试点区内茶山面积大、分布广,茶产业是区内村民主要产业这一特征,通过“公司+基地+农户”形式,与农户建立利益联结机制。

  还存在哪些问题

  通过长期努力,我国国家公园体制试点取得了一定的成绩,但仍存在以下问题。

  1、认知偏差仍然存在

  国家公园在我国是新生事物,在创建过程中,存在认识上、操作上的不同看法,特别是在地方层面存在一些认识误区,影响体制改革的推动实施。

  一些地方政府将国家公园视为“吸金”招牌,导致在试点实施后开发建设强度不降反升。

  环保部卫星中心遥感监测发现,一些试点区在试点期间开发建设活动有扩大趋势。

  一些试点区过于强调基础和公共服务设施建设,计划在园内开展交通、水利、电力、通讯、教育、卫生等基础和公共服务设施建设,造成试点区生态系统完整性和原真性的破坏。

  一些观点认为国家公园是绝对禁区,不允许任何开发利用活动,忽视了试点区内仍有大量社区的事实,也忽视了国家公园“全民公益性”的建设理念,从而引发了一些社会矛盾。

  2、专门性法律法规缺失

  世界自然保护联盟(IUCN)驻华首席代表朱春全表示,

  目前,中国涉及自然保护地的现行法律法规均是在20世纪80年代和90年代制订的,无法体现目前的保护和发展重点和实际管理工作的需求,现有的法律法规已经远远不能适应国家公园体制建设的要求。

  中科院科技战略咨询研究院副研究员黄宝荣、王毅等指出,

  自然保护区是当前我国数量最多的保护地类型,作为我国自然保护区管理的最重要法律依据,《自然保护区条例》中的一些约束性或限制性规定已经难以适应现实需求,反而会对在国家公园试点区内系统整合各类保护地管理体制造成一定程度的掣肘。

  3、尚未形成多元化的资金投入机制

  《建立国家公园体制总体方案》提出,国家公园坚持国家所有,由国家确立并主导管理。

  并明确指出,条件成熟时,过渡到国家公园内全民所有资源资源所有权由中央政府直接行使。

  但据此前采访,国务院发展研究中心研究员苏杨表示,本次试点中,国家财政没有专项资金补贴。

  “没有专项资金支持的情况下,让省级地方政府主导的改革直接一步到位体现全民公益性,地方政府不仅无心也无力。”

  各级试点区开展集体土地赎买和租赁、企业退出、生态移民等任务需要大量资金,普遍存在资金问题。

  以钱江源国家公园试点为例,其试点区面积约252平方公里,有69%的集体林地,全部国有化所需资金较大。

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