叫好是否一定叫座?国家公园体制需重视的利益相关者权益问题
劲评论 邹光勇 2018-10-19 14:53:04

  国家公园在中国仍属于新生事物,由于其各项支出由财政统筹安排,各项收入上缴财政,因而其被很多人士寄予公共景区的公益化改革厚望。与此同时,国家公园除了有助于保护自然地系统之外,公共景区门票价格的公益性改革也被中央政府赋予刺激消费、刺激国民旅游休闲以及全域旅游发展的期望;而且这种改革也更好地“解决人民群众关心的问题”,因而能“更好满足人民美好生活需要”。那么,国家公园体制改革毫无疑问能获得叫好声,也即是说有助于提升社会福利以及消费者剩余;但与此同时,我们必须认识清楚一点的是:并非所有公共景区都适合推行国家公园体制。国家公园体制改革有必要处理好利益相关者的损益如何平衡问题,以此在提升社会福利的同时,兼顾好帕累托效率,这也是尊重和维护好每个利益相关者权益的必然要求。

  国家公园体制在我国发展的三大阶段

  国家公园体制在我国的发展只有15年历史,但期间经历了从地方探索到国家重视以及扩大试点再到其对国家公园总体方案的建立和界定以及管理部门的挂牌和规范管理等过程。从标志性时间节点来看:

  首先是2004~2012年的国家公园模式地方探索阶段。早在2004年云南省林业厅引入国家公园这一概念,探索国家公园模式。2007年6月,云南普达措国家公园正式挂牌;2008年,国家林业局批准云南省作为国家公园试点省。

  其次是2013~2016年的国家建设阶段。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四部分第52条“划定生态保护红线”具体内容中提出要“建立国家公园体制”。2015年,国家发展改革委等部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》,在全国9省市分别选取1个区域开展建立国家公园体制试点,2017年试点结束。

  再次是2017~至今的国家公园体系建立阶段。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月26日印发并实施《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》),界定或建立了国家公园内涵、管理体制、资金保障制度等问题。2017年10月,党的十九大报告提出要构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2018年4月,国家林业和草原局成立,加挂中国国家公园管理局牌子,负责管理以国家公园为主体的自然保护地体系,至此国家公园管理体系基本建立。

  公共景区实施国家公园公益化管理的成本问题

  在国际上,美国黄石公园是世界上第一个国家公园,由美国国家公园管理局管理,实行特许经营权制度,有研究总结指出:公园的餐饮、住宿、娱乐等设施通过特许商业经营处批准,由特许承租人经营,财务收支与公园管理机构无关,做到管理者和经营者分离。这种国家公园管理模式是很多人士寄予公共景区的公益化改革之厚望的主要原因。

  但在我国,国家公园建立的前提是土地权属问题,必须明确国家公园的土地是以国有为主体,有研究指出:即使为了保证生态系统完整性而必须包括部分集体土地,也需要通过赎买、置换等方式转化为国有,或者通过签署长期协议,提供稳定的补偿来租用集体土地。世界自然基金会王蕾博士认为70%以上土地属于国有就可以搞国家公园试点。吴必虎认为:体制与体系并举,资源保护与社区发展并举,国有物权与混合经营并举,同意冠名与分类管制并举。总之土地权属问题是实现国家公园公益化管理的前提。

  那么政府需要考虑由于土地国有和经营体制改革而导致的机会成本,包括景区的开发、维护和管理成本。综合分析,主要有门票补贴、门票代购等直接损失;员工薪酬、管理人员、志愿者及实习费用等人员费用;开发规划、宣传等管理、财务与销售费用;设施更新维护费用、意外损毁等设施费用;清洁维护、市容、绿化、治安等环境维护费用,捐赠等主营外收入损失(详见下表)。此外,国家公园体制改革的最大成本问题可能是人员分流带来的费用问题。

  表 公共旅游资源机会成本指标

  注:笔者综合前人研究成果总结整理而成。

  当然,公共旅游资源机会成本的核算是一个极其复杂而细致的事情,不同公共景区测算方法也有很大不同,但至少这可以是一个分析框架。

  在我国,国家公园体制从地方探索到国家体系建立的速度很快,在国家财政条件许可下,具有全国性价值的公共景区点的确应该实行国家公园体制。但目前来看,我国的公共景区门票价格政策要想全面与国际接轨尚有很多实际困难。从整个城市经济发展来看,我国的地区差异较大,不能简单实行“一刀切”的政策。进一步来讲,公共景区推行国家公园体制时,各利益相关者的福利比较与补偿政策制定是一个实际问题,比如会带来大量财政补贴以及如何对景区管理者进行有效激励等问题。所以,国家公园体制的推行意味着公共景区经济结构与关系的调整,而如何调整经济结构这其实也是我国经济面临的关键问题。

  景区适用类型平衡比较

  《总体方案》关于国家公园空间布局中的准入条件规定:自然生态系统和自然遗产必须“具有国家代表性、典型性”,而且规定要“明确国家公园建设数量、规模”。而我国具有国家代表性、典型性的国家自然保护地体系不外乎包括:国家级自然保护区、国家级风景名胜区、世界文化自然遗产、国家地质公园、国家森林公园等。这些自然保护地体系也是公共景区的重要组成部分。那么从公共景区类型来看,国家公园体制改革矛盾其实主要涉及独闭式和嵌闭式公共景区,这类公共景区点在不拥挤情况下具有半公共产品性质,实行公益化改革以及最终划归中央统一管理也无可非议。

  国家公园体制毫无疑问是公共景区改革方向之一,但中短期来看,国家公园体制改革须同时注重帕累托效率。《总体方案》提出要在2020年,“整合设立一批国家公园”,并且“国家公园总体布局初步形成”。从景区运营成本与供求关系角度来看,笔者认为:国家公园的建设数量及空间布局必须要根据其平均运营成本与社会可接受价格是否形成均衡来分类讨论、综合平衡。

  首先,这类公共景区的供给曲线(平均运营成本)与社会可接受价格有均衡点时,这意味着其本身可以实现盈利。此类公共景区实行国家公园制度的最终结果之一就是将地方政府和景区开发公司的门票收益收归中央财政,只不过这里可以看成是将其分成三步走的目标来实现:

  第一步,在国家公园体制推行之前,我国的重点国有景区实行降价。目前来看,这一步已经达到国家预期目标,那么国家公园体制的推行阻力大为降低。

  第二步,根据《总体方案》,国家公园体制首先实行的是分级管理的过渡方案。普达措国家公园目前实行的仍然是由上市公司来参与国家公园经营管理。

  第三步,条件成熟时,中央政府直接行使所有权。

  但有必要引起注意的一个问题是:如果根据帕累托最优化原则,改革应该是不能使得每一利益相关者的境况相比变得更差。这里关键是:中央政府与地方政府的定位,地方政府和国资企业的定位以及国资企业和社会企业之间的定位,甚至也涉及社区其与当地居民的利益关系等。目前已经有行业人士提出:“作为公益性的国家公园体制,其首先要考虑的应是对地方经济的整体拉动,而自上而下的管理是否适合国情”等问题。

  在发达地区,这种利益平衡问题也许不大,甚至有的著名旅游目的地的标志性公共景区还主动由独闭式转为开放式,实行免费开放,如西湖就是如此。但在诸多贫困地区,公共景区点是发展地方经济合理赢利的新增长点,当公共景区改革涉及基层,难免存在利益链的切割、博弈与重新分配关系,甚至有发生激烈冲突可能。

  其次,这类公共景区的供给曲线(平均运营成本)与社会可接受价格没有均衡点时,因为无法盈利,因而采取国家财政补贴的国家公园体制运营较为合适。

  但这里同样面临几个关键问题:

  第一,如何判断供给曲线与社会可接受价格的均衡点?这需要加强公共景区运营成本的核算,统计这些公共景区在目前经营情况下的亏损情况。

  第二,如何判断公共景区的机会成本补偿额度?在确定实行国家公园体制的情况下,这些公共景区面临更多因土地性质变更和经营模式变化所导致的成本补偿问题。

  第三,如何平衡好中央财政与地方财政的补贴比例分配。我国大量公共景区点位于贫困地区,在当地财政补贴无力支撑情况下,需要测算中央财政补贴的公共景区数量与补贴额度。但问题在于:这类公共景区由于不能盈利,那么国家公园体制改革是否会被重视,中央财政又是否愿意对此进行补助?

  总之:针对非盈利性公共景区,国家公园体制改革会对中央财政形成很大压力,从而可能由此难以获得国家公园体制改革的入场券;而针对盈利性公共景区,长期来看,中央政府要把国家公园所有权收回,那么,这些管委会及其关联公司等可能因为无利可图而不得不选择退出。当然,如何退出尚很难预测,比如备选方案之一可能是:中央政府对国家公园采取人员双轨制的方式,那么“老人”采取自愿分流或者等待退休等。

  不管什么方案,地方政府及公共景区开发商利益都有受损可能,而且国家公园周边的其他产业经营也会与国家公园产生新矛盾的可能,而这种监管则只能靠地方,这对地方经济、脱贫、就业、投融资以及可持续发展来说都有可能产生影响。所以,国家公园体制不是完全没有公众叫好但地方政府不叫座的可能,因而中央和地方的利益和责任需要平衡,而保护和发展、社会效益和经济效益之间的平衡点也需要进行设计,以此尽可能避免简单粗暴的问题解决方式。

  (本文特别感谢欣欣旅游网副总裁鹿晓龙先生提供的可行性建议,但文责自负。)

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