《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》全面解读
劲评论 刘杰武 2018-10-17 09:03:31

  2018年10月16日,国务院批复同意设立中国(海南)自由贸易实验区(以下简称海南自贸试验区)并印发《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》国函〔2018〕119号(以下简称《方案》)。这标志自2018年4月11日国务院印发《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(以下简称《意见》)提出海南建设双自贸区后,第一支靴子——海南自贸试验区终于落地。本文将对国务院对《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》的批复以及《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》本身进行全面解读。

  一、务院对《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》 的批复的解读

  国务院对《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》的批复总共四方面事宜:

  1.“一、同意设立中国(海南)自由贸易试验区。”

  这一条明确了海南自贸试验区正式设立。

  2. “二、中国(海南)自由贸易试验区实施范围为海南岛全岛。相关土地、海域开发利用要严格遵守国家法律法规和海南省“多规合一”总体规划,并符合节约集约用地用海的有关要求。涉及无居民海岛的,要严格按照《中华人民共和国海岛保护法》等有关规定办理。”

  这一条明确了三个问题。第一,海南自贸试验区实施的范围为海南岛全岛。第二,土地开发与海域利用严格遵守国家法律法规和海南省“多规合一”总体规划,要节约集约用地用海,并无对土地与海域单独开设别的口子的行为。第三,无居民海岛仍按照《中华人民共和国海岛保护法》等相关规定办理,并无新的可供突破的举措。

  3.“三、中国(海南)自由贸易试验区内的海关特殊监管区域的实施范围和税收政策适用范围维持不变。”

  这一条明确了海南自贸试验区的海关特殊监管区域实施范围,并对税收政策适用范围明确维持不变。这一条明确了《意见》中提到的“实现离岛旅客全覆盖,提高免税购物限额”暂不实施,说明这一离岛关税仍参照财政部2016年1月28日印发了《关于进一步调整海南离岛旅客免税购物政策的公告》(中华人民共和国财政部公告2016年第15号)文件要求:对非岛内居民旅客取消购物次数限制,每人每年累计免税购物限额不超过16000元人民币。

  4.“四、海南省人民政府、商务部要会同有关部门做好《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》的组织实施工作。”

  这一条明确了《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》的实施主体,也点出了《方案》将全面指导海南自贸试验区的未来建设工作。

  总体而言,从批复来看明确了《方案》的实施主体、实施范围、使用政策,也对《方案》与现有法律法规政策体系的关系予以明确,回应了岛内外发展的某些猜想(免税政策),强调了《方案》在未来海南自贸试验区建设过程中的地位。

  二、《方案》“总体要求”有新意

  1.指导思想更加提出“大胆试、大胆闯、自主改”九字方针,突出“以改革促开放”的内在逻辑

  目前的《方案》在《意见》的基础上更加强调“改革”,提出要“解放思想、大胆创新,坚持开放为先,以制度创新为核心,赋予更大改革自主权”。尤其提出“大胆试、大胆闯、自主改”九个字,将“改革”摆在了一个新的高度,强调了海南的自贸试验区既是扩大开发的试验田,更是深化改革的试验田。

  2.战略定位有新意,明确了海南作为对外开发门户的重点攻关区域

  本次《方案》对于海南自贸试验区的定位,除了“深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区”的四大定位,在具体的功能定位上,除了前期笔者在《独家︱大国战略下的海南自贸区、自贸港发展分析(一)》、《独家︱大国战略下的海南自贸区、自贸港发展分析(二)》中提出的面向区域,这一次《方案》给出了更加准确的面向区域——“把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户”,就是面向太平洋和印度洋的重要门户,这一点为海南自贸区未来的主要攻关区域奠定了基调,也明确了海南在国家自贸试验区体系中的定位。

  3.更加明确了海南自贸试验区的近期发展目标,近期被寄予了更大的厚望

  今年4月份的《意见》指出海南双自贸区(港)的发展目标分为“2020年”、“2035年”、“本世纪中叶”三个阶段,对于这三个阶段有着相应的展望。尤其对于“2020年”来说可以说是以“扶贫攻坚、初步探索”为主的,具体为“到2020年,与全国同步实现全面建成小康社会目标,确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽;自由贸易试验区建设取得重要进展,国际开放度显著提高;公共服务体系更加健全,人民群众获得感明显增强;生态文明制度基本建立,生态环境质量持续保持全国一流水平。”可以说《意见》的要求是相对宽松的。

  但本次《方案》中对于海南的近期发展就更加具体,更多被寄予厚望了,更加突出“改革探索、体系完善”,具体为“对标国际先进规则,持续深化改革探索,以高水平开放推动高质量发展,加快建立开放型生态型服务型产业体系。到2020年,自贸试验区建设取得重要进展,国际开放度显著提高,努力建成投资贸易便利、法治环境规范、金融服务完善、监管安全高效、生态环境质量一流、辐射带动作用突出的高标准高质量自贸试验区,为逐步探索、稳步推进海南自由贸易港建设,分步骤、分阶段建立自由贸易港政策体系打好坚实基础。”可以说《方案》对于海南自贸试验区在近期扩大开发、深化改革的期望非常高。

  4.战略落实回归本源——“自贸回归自贸、服务回归服务”

  《意见》以“建设现代化经济体系”、“推动形成全面开放格局”、“创新促进国际消费中心建设的体制机制”、“服务和融入国家重大战略”、“加强和创新社会治理”、“加快生态文明体制改革”、“完善人才发展制度”等七个方面为战略重点,进行探索。而在本次《方案》中,则更加凝练,一言以蔽之“让自贸回归到自贸本身、让服务回归到服务本身”,重点“加快构建开放型经济新体制”、“加快服务业创新发展”,从制度创新和产业升级两大方面入手,内生与外生动力结合,强调内生动力,在自贸试验区方案中弱化“军民融合”等非自贸和非服务型任务,将其纳入组织管理保障与完善配套设施之中,弱化“国际消费中心”等外向型目标,强调内外结合自主发展,更加凸显发展开放经济与深化改革的本身任务。

  三、《方案》明确“实施范围”,“功能划分”有深化

  1.《方案》明确了“实施范围”

  《方案》明确了“实施范围”为“海南岛全岛”,并且对其在法律法规体系中的定位,有无例外情形等作出了明确规定,这一点与第一部分“批复”的第二条内容一致,不再赘述。

  2.“功能划分”有深化

  《方案》明确了在海南省总体规划指导下科学安排海南岛产业布局,为适应海南自贸试验区的要求划分了两类特殊区域,并明确了它的范围与用途:

  (1)海关特殊监管区域。“按发展需要增设海关特殊监管区域,在海关特殊监管区域开展以投资贸易自由化便利化为主要内容的制度创新,主要开展国际投资贸易、保税物流、保税维修等业务。”

  (2)海关监管隔离区域。“在三亚选址增设海关监管隔离区域,开展全球动植物种质资源引进和中转等业务。”

  四、“以改革促开放”《方案》有针对

  1. 从“推动形成全面开放新格局”到“加快构建开放型经济新体制”

  从今年4月的《意见》对海南自贸试验区的定位而言,还是要“推动形成全面开放新格局”,是要开创新格局,也就是让开放来的更大一些的意思。而本次《方案》明显可以看出是“以改革促开发”的思路,从而“加快构建开放型经济新体制”,让“自贸回归到自贸本身”,强调它的开放型经济属性。

  如果说《意见》更加强调的是开放更多领域,更强调空间变化,以外部开放倒逼内部革新;《方案》则更有针对性,更加注重的是体制改革,以体制改革促进开放发展,后者无疑更加强调制度改革,由内而外的构建开放体系,最终实现开放局面,路径与《意见》已有不同。

  2.以“放宽外资市场准入”为先手

  “对外资全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度”,在引资的同时强调管控结合。对“现代农业、高新技术产业、现代服务业对外开放,在种业、医疗、教育、旅游、电信、互联网、文化、金融、航空、海洋经济、新能源汽车制造等重点领域加大开放力度”,对这些领域的外资市场准入进行了详细的规定。允许外资相关的领域进行投资,但部分领域有股份份额规定。例如“允许外商投资国内互联网虚拟专用网业务(外资股比不超过50%)。允许设立外商投资文艺表演团体(中方控股)。放宽人身险公司外资股比限制至51%。”

  3.再“提升贸易便利化水平”和“创新贸易综合监管模式”练好内功

  从制度改革方面入手从而“提升贸易便利化水平”和“创新贸易综合监管模式”。简化手续流程、跨部门联合检查、分类监管创新贸易。

  4.“贸易转型升级”与“金融开放创新”内外兼修

  培育贸易新业态新模式,支持跨境电商、全球维修等业态,探索建立跨境服务贸易负面清单管理制度等进行贸易转型升级。扩大金融开放创新探索,扩大人民币跨境使用等方面全面展开。

  5.用好“一带一路”

  《方案》提出按照“共商、共建、共享”的原则,构筑全方位立体化开放通道。并且鼓励“一带一路”国家和地区参与自贸试验区建设。支持“一带一路”国家在海南设立领事机构。推动海口、三亚与“一带一路”国家和地区扩大包括第五航权在内的航权安排等,在诸多方面用好“一带一路”,将国家战略与海南自贸试验区充分结合。

  五、《方案》“服务创新”有重点

  本次《方案》与《意见》相比,《意见》更加偏重于“国际旅游消费中心”是一个结果导向,而《方案》更加凸显“服务创新”,“服务创新”不是开放多少服务领域的问题,而是力图通过从“服务创新”的各个重点方面重构一个健康活力的“服务体系”,以供给侧改革思路解决服务创新的问题。让“服务回归服务”就是让“服务回归产业”本身,弱化国家消费中心这些创建型提法,而强调产业升级的客观规律,鼓励产业升级发展。

  1.重点一:尊重规律、重视现代服务业集聚发展

  明确提出“产业集聚”在产业发展中的重要作用,这与之前《意见》针对产业的单个政策有着明显不同,《方案》明确了海南自贸试验区现代服务业的集聚发展思路。以医疗旅游为例,“依托博鳌乐城国际医疗旅游先行区,大力发展国际医疗旅游和高端医疗服务,对先行区范围内确需进口的、关税税率较高的部分医疗器械研究适当降低关税。支持开展干细胞临床前沿医疗技术研究项目。依托现有医药产业基础,探索开展重大新药创制国家科技重大专项成果转移转化试点。”集聚,同时也就意味着土地的节约集约使用,也防止了小散弱的发展。

  《方案》提出现代服务也集聚发展,不像之前《意见》一般会对具体某项服务类型进行框定,例如《意见》曾提及“鼓励发展沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目,支持打造国家体育旅游示范区。探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。”而在《方案》中以服务大类集聚来化解了这种片面性发展,“支持举办国际商品博览会、国际电影节、中国(海南)国际海洋产业博览会等大型国际展览会、节庆活动,以及文化旅游、国际品牌等适合海南产业特点的展会。优化国际会议、赛事、展览监管,进一步简化展品检疫审批管理。”

  同时也确定了港澳为海南自贸试验区所用的思路。“授权自贸试验区制定港澳专业人才执业管理办法,允许具有港澳执业资格的金融、建筑、规划、专利代理等服务领域专业人才经备案后为自贸试验区内企业提供专业服务。”

  2.重点二:抓住关键、力保国际航运能力提升

  《方案》抓住了海南自贸实验区服务能力提升的一个关键方面,那就是航运能力,因为对于海南自贸试验区来说,本地人口与产业不足以支撑,如果运力不及,后续的所有蓝图都是海市蜃楼,因此重视国际航运能力,就成为了服务创新不可或缺的一方面。包括国际航运枢纽、国内外航运企业区域总部或营运中心、外轮供应企业、旗船税收政策、现代国际航运服务平台、地方法人航运保险机构、第三方船舶管理公司等方面的探索都在积极的进行。

  3.重点三:清醒认识、不让旅游喧宾夺主

  本次《方案》认识非常清醒,自贸是自贸、旅游是旅游,在之前的《意见》中,国际旅游发展在很大程度上掩盖了自贸的本质,而本次《方案》的认识则非常清醒。《方案》中旅游列在服务业创新中,对旅游服务创新的要求也非常明确,以邮轮旅游为突破口,支持海南自贸试验区的发展,“发展环海南岛邮轮航线,支持邮轮企业根据市场需求依法拓展东南亚等地区邮轮航线,不断丰富由海南邮轮港口始发的邮轮航线产品。”优先考虑的是已有线路的升级发展。例如“实施琼港澳游艇自由行”。其他还包括“建设一流的国际旅行卫生保健中心,为出入境人员提供高质量的国际旅行医疗服务。加强旅游行业信用体系建设。”弱化旅游的色彩,回归自贸的本来含义,在此次《方案》中表现的淋漓尽致。

  4.重点四:创新服务、以科技合作促服务提升

  本次《方案》中对于科技创新在自贸试验区服务提升中的阐述非常明确。“创建南繁育种科技开放发展平台。划定特定区域,通过指定口岸管辖和加强生物安全管理,建设全球动植物种质资源引进中转基地,探索建立中转隔离基地(保护区)、检疫中心、种质保存中心、种源交易中心。推进农业对外合作科技支撑与人才培训基地建设。引进国际深远海领域科研机构、高校等前沿科技资源,打造国际一流的深海科技创新平台。搭建航天科技开发开放平台,推动商用航天发展和航天国际合作。”

  六、《方案》“保障”有力度

  在如何保障《方案》落地的体系中,首先就是要进行“政府职能改变”,本次《方案》这一推进力度是非常大的。一方面是放权,“赋予海南省人民政府更多自主权”,另一方面是行政改革“科学配置行政资源,大力转变政府职能,深化‘放管服’改革。”两手都非常有力度。《方案》提出全面推行“互联网+政务服务”模式,深入推进行政管理职能与流程优化,通过政府行政改革,对接国际,完善知识产权保护和运用体系,提高外国人才工作便利度,积极打造国际一流营商环境。在外国人才引入方面,《意见》更加注重国际教育产业的打造,对于外国留学生更加重视,而《方案》对于自由贸易即插即用的外国人才则更加重视,更强调外国人才的实用性。

  而《方案》保障的第二方面就是加强“重大风险防控体系和机制建设”。建立健全事中事后监管制度、建立健全贸易风险防控体系、建立健全金融风险防控体系、加强口岸风险防控。与《意见》相比,保障方面更加重视贸易风险、金融风险与口岸风险的防范,而不再提及“军民融合”等方面的非贸易事宜,让贸易回归贸易、让经济发展符合经济发展。

  第三方面的保障是“坚持和加强党对自贸试验区建设的全面领导”。自贸区的发展提出“坚持和加强党对改革开放的领导。把党的领导贯穿于自贸试验区建设的全过程,增强‘四个意识’,坚定‘四个自信’,自觉维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,培育践行社会主义核心价值观,确保改革开放的社会主义方向,营造风清气正的良好政治生态。”要“ 强化法制保障。本方案提出的各项改革政策措施,凡涉及调整现行法律或行政法规的,经全国人大及其常委会或国务院统一授权后实施。”并完善配套设施、加强组织实施。

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