旅游规划企业:请做好资质取消的准备!
劲评论 刘杰武 2018-09-17 14:49:43

  文化和旅游部的三定方案终于在纷纷扰扰中如期而至,人事任命也尘埃落定,然后这只是开始,后续的许多事情会随着这次改革逐渐定调,而今天要说的就是很可能会随着这次部门改革而来的一件影响旅游规划行业的事件,那就是旅游规划资质的存废问题。

  据2018年9月16日快讯,取消“环评机构资质”已经国务院常务会审议通过,那么旅游规划资质呢?只怕是也不会太久远了,其基本判断来自于以下五方面:

  一、旅游规划资质法理的基础不存在

  1.从《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》到《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》

  追本溯源,旅游规划资质的诞生来自于2000年中华人民共和国国家旅游局令第13号发布的《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》,该《暂行办法》第五条明确规定:“旅游规划设计单位资质分为甲、乙、丙三级。” 这就是目前旅游规划资质的分类的明确记载,同时该《暂行办法》也明确了“旅游规划设计单位可以从事以下业务:(一)编制下列旅游规划:1.跨区域旅游业发展规划;2.区域旅游业发展规划;3.旅游区规划,包括总体规划、旅游项目规划、控制性详细规划和修建性详细规划等。(二)与旅游规划设计相关的咨询服务。”同时《暂行办法》也规定了不同等级资质的旅游规划单位的认定办法、申请材料、主管部门、审核流程等。

  但是《暂行办法》内并没有规定必须具备相应的旅游资质才能从事相关范围或相关类型的旅游规划,这个《暂定办法》更像是一种企业做了什么规划、拥有什么实力的官方认定,通读全文,可以发现《暂定办法》并没有规定没有相关资质的企业就“不可以”或“禁止”从事相应的旅游规划与设计业务,因此旅游规划资质从一诞生就不具备法律强制性、也不存在法律效力。

  2005年7月6日国家旅游局局长办公会议讨论通过,中华人民共和国国家旅游局令(第24号令),《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》自2005年8月5日起施行,简称《管理办法》。而《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》同时废止。

  《管理办法》第二条明确:“从事旅游规划设计业务是指:编制各级旅游发展规划,包括全国旅游发展规划、区域旅游发展规划、地方各级旅游发展规划;编制各类旅游专项规划,包括旅游景区规划、景观设计、活动策划、营销策划、资源开发方案等;提供与旅游规划设计相关的其他服务。”同时也规定了不同等级资质的旅游规划单位的认定办法、申请材料、主管部门、审核流程等,并将部分的权力从国家层级下放至省一级层级,例如第七条规定:“全国旅游规划设计单位资质等级认定委员会负责甲级和乙级资质的认定和复核;根据资质等级认定需要,对甲级和乙级资质单位的旅游规划设计成果进行评价。各省级旅游规划设计单位资质等级认定委员会负责本地区丙级资质单位的认定和复核;负责向全国旅游规划设计资质等级认定委员会推荐本地区符合条件的甲级和乙级资质单位,并协助全国旅游规划设计单位资质等级认定委员会对本地区甲级和乙级资质单位进行成果评价。”

  同样的《管理办法》并没有对发现并没有规定没有相关资质的企业就“不可以”或“禁止”从事相应的旅游规划与设计业务,因此旅游规划资质从法律上来说并不是从事旅游规划业务的必备条件,它不具备强制性,也没有法律效应。

  因此不论是《暂行办法》还是《管理办法》规定的旅游规划资质更像是一种行业企业等级认定,类似于《旅游景区质量等级的划分与评定》、《旅游涉外饭店星级标准的划分》等行业标准一样,只是一种旅游规划企业资历的认定。认定了说明,这家具备相应资质条件的旅游规划企业符合了规定的条件,更有资历;没有认定,也不等于不能参加相关的旅游规划业务。众所周知,资历不等于优秀的质量与体验,就像现在的5A酒店,未必能赶上特色名宿一样。

  而人们印象中形成的大型旅游规划必须具备相应的旅游规划资质,只是历年来项目为了方排他性强加的而已,并不具备法律依据,因为法律并没有规定多大的面积或多大体量的旅游规划,必须何种资质的公司才能参与。

  2.《旅游规划通则》有提及需要旅游规划资质

  2003年5月1日实施的《旅游规划通则GB/T18971-2003》主要对旅游规划的编制、流程、内容、审定等各方面的规范化做出了规定,在“5.旅游规划的编制程序”中提及:“委托方应根据国家旅游行政主管部门对旅游规划设计单位资质认定的有关规定确定旅游规划编制单位。”但是很可惜的是这是一句没头没尾的话,既没有规定如何认定,也没有规定何种资质对应何种规划,更没有提及这种认定的法律依据在哪里,所以虽然《旅游规划通则》中有需要认定旅游规划设计单位资质的条款,但完全没有可操作性。

  3.《中华人民共和国旅游法》并不存在支持旅游规划资质的法理

  而作为旅游行业根本法的《中华人民共和国旅游法》(简称《旅游法》)于2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第2次会议通过,其中第三章为“旅游规划和促进”,这一章阐述了旅游发展规划的地位、组织单位、审核流程、规划协调、规划组织、资金安排等方面。

  然而纵观整部《旅游法》并没有提及旅游规划资质的问题,也就说,这部根本法并没有为旅游规划资质的设立提供法理支持。

  与之不同的是城乡规划领域的城乡规划资质在《中华人民共和国城乡规划法》(简称《城乡规划法》)中是得到了明确支持的,《城乡规划法》第二十四条明确规定了:“城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。”从而明确了城乡规划资质的合法性,它是具有法律效力和法律适用范围的。

  因此不论从旅游规划资质诞生的《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》及《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》,还是从旅游业根本法《中华人民共和国旅游法》中,都没有为旅游规划资质确立存在的法理,旅游规划资质更加类似于行业标准,能够对具有一定规模拥有一定作品的旅游规划单位进行认定,但这种认定不具备业务的准入性与排他性,所有的旅游规划项目,从法律上说,有没有资质,所有企业都能参与。

  二、“放管服”改革推进国家取消相关资质

  2016年5月9日,国务院召开全国推进“放管服”改革电视电话会议。中共中央政治局常委、国务院总理李克强发表重要讲话。李克强总理在《政府工作报告》提出,持续推进“简政放权、放管结合、优化服务,不断提高政府效能”,即“放管服”改革。

  自国家提出“放管服”改革后,国家开始针对一大批行政审批和资质认定进行了取消,2017年9月国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》,“经研究论证,国务院决定取消40项国务院部门实施的行政许可事项和12项中央指定地方实施的行政许可事项。另有23项依据有关法律设定的行政许可事项,国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。”

  与此同时,各部委积极响应国务院“放管服”改革,对规划设计行业影响尤为巨大的是2017年4月14日,住建部正式取消园林绿化企业资质核准。这个资质的取消影响非常大,因为园林绿化资质取消,园林设计、景观设计等的资质瓶颈都没有存在的必要了。在规划设计领域中也引发了城乡规划资质是否需要、旅游规划资质是否需要的广泛探讨。

  随着“放管服”改革力度的进一步加大,交通部、环保部等等各部委陆续都在简化自身的行政许可,也取消了一部分的准入资质,而原国家旅游局一直没有就旅游规划资质表态。2018年9月16日,“环评机构资质”的取消再一次将“放管服”的改革推向高潮,未来这方面的改革必将一浪高过一浪。

  但能够明显发现的是自2013年开始,原国家旅游局就已经开始不再审核旅游规划资质,按照《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》第二十一条:“旅游规划设计单位资质等级每两年复核一次。复核通过的,换发新的资质等级证书;复核未通过的,由具有相应权限的资质等级认定机构作出撤消或降低资质等级的决定。”因此对于旅游规划甲级乙级资质单位而言,按照《管理办法》理应在2015年开始重新审核并换发新证,但事实是从2015年开始原国家旅游就再未复核、审核过任何的旅游规划甲级、乙级资质,从法律上说,现有的旅游规划甲级、乙级资质全部都是过期的,资质是失效的,与没有资质的旅游规划单位没有什么区别的。

  三、旅游规划内容已老化、计划性在弱化,资质已无必要

  从当年设立旅游规划资质的目的来看,旅游规划资质是一种计划经济的产物,重要的目的是用计划手段对旅游空间资源进行分配。从《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》认定的旅游规划设计业务是指:“编制各级旅游发展规划,包括全国旅游发展规划、区域旅游发展规划、地方各级旅游发展规划;编制各类旅游专项规划,包括旅游景区规划、景观设计、活动策划、营销策划、资源开发方案等;提供与旅游规划设计相关的其他服务。”2003年5月1日实施的《旅游规划通则GB/T18971-2003》中涉及到的旅游规划业务主要是指“旅游发展规划、旅游区规划”,包括《旅游法》中提及的“旅游发展规划”,这些多数都是对于大尺度的空间开发与资源配置的规划,然而在现阶段,无论从规划内容还是规划流程都已经过时了。随着“+旅游”的兴起,旅游规划已经越来越少的是传统景区规划,2015年-2016年最火爆的是特色小镇规划,2017年-2018年最火爆的是乡村振兴规划,这些与旅游息息相关,却又不失传统的旅游规划的内容。传统的旅游规划流程也不适用了,资本、流量、场景、大数据分析、新媒体运用成为而今旅游规划的重要内容,商业性、融合性、操作性成为主导,达到传统的旅游规划资质要求的那些内容那些配置已经难以适应现在旅游规划设计的需求了。

  另一方面都可以看到旅游规划设计资质对应的思路就是计划经济资源配置的思路,但很可惜计划经济的手段及思维在而今的旅游规划中已经非常弱了。

  首先是原国家旅游局并不拥有旅游资源配置的能力,在《旅游法》第二十条:“各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,应当兼顾旅游业发展的需要。”可以发现用词是“应当考虑”,而不是“必须考虑”,是“应当兼顾”,而不是“必须兼顾”,这从客观上反映出了旅游的弱势地位,旅游规划项目中,土地、城规、林业、牧业、农业、环境、水利、电力、通讯……各个部门皆有权利审批该旅游项目范围的相关内容,而旅游部门却没有权利旅游空间及旅游资源分配与处置的话语权。计划性代表有资源配置能力,但如果没有这个能力,计划性就是一纸空谈,近年来越来越多的旅游发展规划或旅游区规划变成了“墙上挂挂”就是基于此种原因。

  第二是旅游行业中的市场化道路已经走得很远了,计划性思维在行业中已经很难生存了,用计划性思维来做旅游规划会死得很惨。旅游项目与城市规划项目不同,旅游项目的目的就在于盈利,是为了挣钱,而城市规划项目是为了资源配置,是为了花钱,根本上不同。用计划性思维而不是商业性思维来进行规划的话会很危险,而商业中,检验成败的就是商业成败,而不是做过多少项目或是有多少员工配置,从这一点上来说,旅游规划设计资质对于旅游项目而言,已无必需。

  四、空间规划改革倒逼旅游规划设计资质的取消

  上一节已经非常明确的分析了,旅游规划设计资质的产生根源就在于以前国家对于旅游资源空间配置的考量,那么未来还能进行这一考量吗?答案是否定的。

  因为我国的空间规划改革已经启动,并随着自然资源部的建立,尘埃落定,这一方面的探索是自5年前的“多规合一”就开始了。

  2013年在全国新型城镇化会议上习近平总书记提出要推行市县“多规合一”改革,“一张蓝图干到底”。 2014年初,国务院正式颁发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,明确指出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一”。同年国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等四部委联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划[2014]1971号),自此后各地的“多规合一”探索开始启动,从市县层面到省级层面,5年间全国的“多规合一”探索工作已经接近尾声,“一张蓝图干到底”成为了目前空间规划领域的共识。

  “多规合一”探索接近尾声,“一张蓝图干到底”的确立,也就直接导致了这次空间规划的改革,催生了部委改革——自然资源部的诞生。在自然资源部的“三定方案”,其主要职责明确表示:“(一)履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责”;“(五)负责自然资源的合理开发利用”;“(六)负责建立空间规划体系并监督实施”,并设立自然资源开发利用司、国土空间规划局、国土空间用途管制司对国土空间资源和国土空间规划统一进行管理。

  在这种“多规合一”的大趋势下,在空间规划统一于自然资源部的背景下,旅游规划中的空间规划部分,既不能对空间资源进行分配利用,又不能对空间规划有所影响,反而在“多规合一”的道路上背道而驰,那么专门针对旅游空间规划才成立的旅游规划资质又有多大的意义?它的存在根基都是逆势而动了,它本身的存在还能有多久?

  在空间规划归于自然资源部的背景下,空间规划“多规合一”成为趋势,这必然倒逼旅游规划的空间规划部分也统一于“多规合一”之中,最终都将归于“一张蓝图”之中,完全没有必要单独进行部门性规划,这种趋势将倒逼旅游规划区域空间规划的剥离,而旅游规划空间空间规划剥离后,无论从《旅游规划通则》还是《旅游法》的视角来看,以旅游空间规划为根基的旅游规划资质就完全是无本之木了。

  五、部门调整后,旅游规划设计资质取消的可能性更大了

  本次的文化和旅游部的“三定方案”最终出台,也在部门层面上,为旅游规划资质的取消敲响了钟声。

  博看文旅在此前《热点︱文化和旅游部“三定方案”之旅游侧解读》一文中就提出,“旅游业的经济性职能下降,旅游的传播功能将提升”,在旅游部和文化部合并后,旅游业的地位低于文化事业与文化产业,而与旅游业相关的产业发展及其他配套的相关机构都在弱化旅游的相关职能,未来旅游的传播属性在不断提升,在国内能够最大限度的使国家政策、先进文化上应下达,能够让特色文化传承发展;在国际上,促进了中外文化交流,提升了中国文化创新融合的可能,保障了中国文化向外传播的通畅,加快了优质中国文化走出去的速度。

  而旅游规划则是原国家旅游局利用空间手段影响旅游产业经济性的重要手段,旅游规划资质的审核,同景区等级评定、酒店业星级评定一样是原国家旅游局重要的部门权力体现,也有部分的部门利益牵涉其中。然而,现在这个基础并不存在了,文化和旅游部成立后,原国家旅游局的部门利益已经不再突出,新涌现的职能更具前景,例如“国家文化公园”的发展。

  同时,旅游规划也不是新的部门重要的职能了,虽然新设立有“资源开发司”,它“承担文化和旅游资源普查、规划、开发和保护。指导、推进全域旅游。指导重点旅游区域、目的地、线路的规划和乡村旅游、休闲度假旅游发展。指导文化和旅游产品创新及开发体系建设。指导国家公园建设。承担红色旅游相关工作。” 从上述的表述中,已经可以看到旅游规划已经过于狭隘了,文化和旅游资源的普查、规划、开发和保护才是未来的趋势,旅游规划资质作为原来旅游资源开发为依托的资质已经过时了,更不用说全域旅游、乡村旅游、国家文化公园、红色旅游这些新兴的领域。旅游规划这些经验虽然可迁移,但面对新兴的领域,与没有资质的旅游企业、或是城乡规划企业、园林设计企业其实是一样的,都是全新探索。若再以一种已经过时的资质再来试图让它们垄断这些新兴的领域,就不仅显得非常不合时宜,而且也是非常不公平的表现,在旅游部门利益日益弱化的今天,相信文化和旅游部也不会出现如此昏聩的决定。

  由此可见,原本在旅游规划资质上保驾护航的部门利益已经不存在了,而部门合并后,新的领域不断涌现,文化和旅游部自然不可能用过往的部门利益产物来钳制新兴的产业及领域,这一点在“旅游+”发展兴盛的原国家旅游局时期尚且能够意识到,现在文化和旅游部肯定也不会维护这些所谓垄断的。

  结 语

  自旅游规划资质兴起至今不过十余载,造就的旅游规划公司数以百计,然而繁华总有落幕,喧嚣总有寂寥,不曾存在的法理、不断探索的“放管服”改革、空间规划合一的大潮、日益市场化的需求以及新部委新职能新发展,都预示着这个资质已经离取消日益临近,旅游规划企业,请做好资质取消的准备,在市场的搏击中,茁壮成长!

  (本文转载于公众号博看文旅liubo_wenlv,作者刘杰武)

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