景区门票收入去向五花八门亟待立法规范
景区 中国商报/中国商网 杨宏生 2018-07-27 08:35:19

  尽管景区“一票制”争议不断,但至今仍有一些景区在积极实行着。今年6月29日,中国商报·旅游导报以《景区门票“一票制”如何跟上时代步伐》为题,对围绕景区“一票制”的两种观点进行了深入报道,其中,赞成者认为“一票制”能够节约管理成本、增加景区收入;反对者则认为“一票制”存在“捆绑销售”之嫌,变相增加了游客的游览成本。该报道刊发后,一些网友纷纷发表评论,或反对或支持景区“一票制”。

  不管景区门票该如何收取,一个始终绕不开的问题是,景区门票收入究竟去哪儿了?中国商报·旅游导报记者调查发现,有些景区的门票收入成了地方政府的“提款机”、企业的“唐僧肉”甚至是个人的“小金库”,门票收入去向可谓是五花八门,甚至有一些景区的门票收入去向根本就不明不白。受访的业内专家认为,景区门票收入如何分配应完善立法、依法确定,而且必须要尽快研究和推进景区管理体制改革。

  景区门票收入究竟去哪儿了

  自今年6月1日起施行的黄山市旅游景区门票及相关服务价格管理实施细则规定,景区门票价格原则上实行“一票制”。事实上,早在2009年,黄山市物价局就在关于调整黄山风景区门票价格的批复中明确,黄山风景区门票实行“一票制”。

  根据黄山旅游发展股份有限公司公布的《2018年黄山景区门票、索道票价格政策》,黄山风景区2018年继续执行2009年5月1日调整以来的门票价格,即平旺季每张为230元,冬游期每张为150元,这意味着黄山风景区的门票已经连续9年未涨价了。

  “尽管连续9年未涨价,但是黄山风景区的门票价格依然不低。根据年初政府工作报告提出的‘降低重点国有景区门票价格’,黄山风景区的门票还应当降价。”一位关注景区门票价格的业内人士对中国商报·旅游导报记者说。

  黄山旅游2017年年报显示,2017年全年景区共接待进山游客336.87万人次,实现营收178390.68万元。此外,黄山旅游2018年的目标任务为全年接待进山游客346万人。这么多的门票收入,最终都去哪儿了?自今年1月1日起施行的黄山市实施《黄山风景名胜区管理条例》办法规定,黄山风景区管理委员会应当依法征收风景名胜资源有偿使用费,黄山风景区内经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。黄山市物价局2009年在前述批复中明确,黄山风景区门票价格内含遗产保护费23元、旅游发展专项资金6元。

  根据黄山旅游公司于1996年8月13日与黄山风景区管理委员会签订的关于授权管理黄山风景区门票事宜的协议,黄山旅游公司每年应将门票收入减营业税及附加和票房成本后净额的50%按季支付给黄山风景区管理委员会,作为黄山风景区门票专营权使用费,期限至2036年底。黄山旅游2017年年报显示,黄山旅游为黄山管委会代收资源有偿使用费、门票专营权使用费和遗产保护费,共计3.57亿元。

  无独有偶。根据1997年5月峨眉山旅游股份有限公司与峨眉山管委会签订的关于委托经营峨眉山风景区游山票事宜的协议以及补充协议约定,按游山票收入扣除游山票制作费、游山票房全部管理费用、游客人身保险费、峨眉山旅游风景保护基金等并交纳营业税后的50%支付给峨眉山管委会。“除了有关税费、成本以及资源有偿使用费、门票专营权使用费和遗产保护费之外,剩下的基本上都是公司的。”前述业内人士说。

  在门票收入分配之后,管委会和景区运营方该如何使用这笔钱?一般而言,管委会将这笔钱用于景区生态保护和环境建设,景区运营方将其投入到景区建设维护中。然而,并不是所有景区都将门票收入用于保护和建设。“除了民营景区外,一些国有景区的门票收入去向五花八门:有些被用于与景区没有直接关系的政府工程,有些被用来支付当地发展旅游业的广告费,有些被用于为个别官员购买新款摄影器材,有些甚至成了个人的‘小金库’……”在提及到国内景区门票收入的去向时,某业内人士对中国商报·旅游导报记者这样说。

  海南省旅游协会秘书长王健生曾对媒体坦言,国内一些景区门票收入往往变成了个别地方政府的“提款机”。北京联合大学教授窦群说:“在地方政府眼里,景区门票收入虽不算多,但却是真金白银。就像‘印钞机’,每天都有进账。”

  除了有关部门之外,一些企业也会从门票当中“抽成”。比如,曾有两家公司分别从张家界的门票中提取了公路建设费,而其建设的公路并非景区内部道路。业内人士认为,除了监管不到位等原因外,相关的法律法规缺位也导致景区门票收入几乎处于失控状态。

  亟待立法推进管理体制改革

  自2006年12月1日起施行的风景名胜区条例规定,风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理,以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。显然,根据上述规定,对于风景名胜区的门票收入,其使用范围已被限定。但是,在实际操作中,上述规定只是概括性的,显得过于笼统,门票收入的具体使用范围究竟有哪些、资源有偿使用费如何收取等都没有具体说明,更没有具体的实施办法,所以,地方上就拥有了较大的自由裁量空间,于是也就有了五花八门的门票收入去向。

  仅就风景名胜资源有偿使用费而言,由于国家尚未正式出台风景名胜资源有偿使用费征收办法,所以一些地方至今也未收取相应的费用。比如,原本拟上市的普陀山旅游发展股份有限公司始终未履行缴纳风景名胜资源有偿使用费的义务,其首次公开发行股票招股说明书(申报稿)载明:“根据风景名胜区条例有关规定,风景名胜区内的经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。但截至目前,国家和浙江省均未正式出台风景名胜资源有偿使用费征收办法。根据浙江省财政厅、浙江省物价局《关于征收普陀山风景名胜区资源有偿使用费的批复》(浙财综字〔2008〕114号)及普陀山管委会的书面确认,暂不征收普陀山风景名胜区资源有偿使用费。”

  然而,一些地方为了确保风景名胜资源的有效保护和合理利用,出台了风景名胜区资源有偿使用费管理办法。比如,张家界市2015年制定了武陵源风景名胜区资源有偿使用费管理办法,该办法明确,资源有偿使用费是市政府依法向在武陵源风景名胜区内经营并取得经营收入的单位和个人征收的使用费,其收入属政府非税收入,应当严格实行预算管理,并做到专款专用。

  或许是意识到了部门监管缺位、法律法规缺失的问题,一些地方为了规范风景名胜区门票收入管理,专门制定了风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜区门票收入管理办法。比如新疆维吾尔自治区2012年制定了新疆维吾尔自治区风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜门票收入管理办法。该办法规定,风景名胜区管理机构收取的风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜区门票收入,全额上缴同级地方国库。风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜区门票收入纳入同级财政预算管理,专项用于风景名胜区资源的保护和管理,以及风景名胜区内财产所有权人、使用权人损失的补偿,不得平调、截留或挪作他用。

  北京理工大学经济学教授胡星斗说,要有效规范景区门票收入管理,避免景区沦为“提款机”“唐僧肉”“小金库”,亟待以立法的形式将门票收入的具体使用范围明确下来。此外,还应当推进景区尤其是国有景区公开景区账本,主动接受社会公众的监督,以保障消费者的知情权和决定权。

  中国社科院旅游研究中心主任宋瑞认为,从根本上解决门票问题,研究并推进景区门票价格管理体制改革,以及研究、推进其背后的景区管理体制改革,已经迫在眉睫。

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